论我国基层治理权力与责任体制机制的优化

论我国基层治理权力与责任体制机制的优化

中国共产党十八大、十八届三中全会、四中全会,制定了新时期国家发展、治理和全面深化改革的总体战略和实现路径,从而为实现两个百年和中华民族的伟大复兴确定了根本方向和路线指南。习近平总书记对于国家改革发展的总体战略和路径进行了深刻概括。2014年11月,习近平总书记到福建考察调研时提出了“三个全面”,即全面建成小康社会、全面深化改革开放、全面推进依法治国。12月在江苏调研时,则将“三个全面”上升到了“四个全面”,进一步指出要“协调推进全面建成小康社会、全面深化改革、全面推进依法治国、全面从严治党,推动改革开放和社会主义现代化建设迈上新台阶。”[1]

习近平总书记概括强调的“四个全面”,具有内在的逻辑关系。在这其中,全面建成小康社会实现两个百年、实现中华民族伟大复兴的总目标,全面深化改革、全面推进依法治国,则是实现总目标的根本路径。执政党处于总揽全局、协同各方的领导地位,因此,全面从严治党无疑是全面建成小康社会、全面推进深化改革和依法治国的核心前提和根本保证。

全面从严治党,一方面意味着从严治党必须党组织全覆盖、从严要求时间全持续、党员干部主体全责任;另一方面,也意味着突出重点。习近平总书记在党的群众路线教育实践活动总结大会上提出新形势下从严治党八项要求,在这其中,从严管理党员干部是重中之重,“从严治党重在从严管理干部,坚持以严的标准要求干部、以严的措施管理干部、以严的纪律约束干部,使广大干部既廉又勤,既干净又干事”。这就提出了党员干部从严律己用权与积极务实谋事有机结合的标准,也就是有德与有为结合的治理要求。

在我国国家改革发展和治理的实践中,基层党政一把手具有决策、管理和监督的责任主体地位,具有贯彻落实执行党的路线方针政策的重要作用。因此,习近平总书记对于党员干部从严要求的重要讲话,对于基层一把手来说,尤其重要。

对于基层一把手的管理监督,是干部管理监督的重点。对此,中央已经颁布实施了许多规定、条例和制度,很大程度上有效地规范了基层一把手的行为。今天的重要任务在于进一步落实《党内监督条例》《巡视工作条例》《关于进一步从严管理干部的意见》(2009年)《关于进一步加强县(市、区)党政正职班子队伍建设的意见》(2010年)等制度,以加强对基层一把手的全方位监督。

另一方面,应该看到,当前,某些基层党政一把手的作风与习近平总书记提出的从严治党的要求之间仍然存有一定距离。概括地讲,其突出表现在两个方面:一是基层一把手用权的擅权、全能、专断和任意;二是基层一把手的懒政、怠政甚至误政。

按照习近平总书记从严治党的要求,对于基层一把手的管理监督,一是解决依法守法用权问题,二是解决有为有效治理问题,使得基层一把手“既廉又勤,既干净又干事”。

对于一把手的管理监督,既要着力关注监督体制机制,也要关注干部管理的总体体制机制;既要对一把手的行为进行规范性监督,也要对于其行为形成的原因机理进行制度性分析。只有这样,才能真正贯彻习近平总书记关于“坚持思想建党和制度治党紧密结合,思想教育要结合落实制度规定来进行,使加强制度治党的过程成为加强思想建党的过程,也要使加强思想建党的过程成为加强制度治党的过程”的重要讲话精神,才能形成更加科学合理管理监督基层党政一把手的针对性有效对策。

观察和分析基层党政一把手的权力配置和运行状况,不难发现,当前我国基层党政一把手上述两方面突出问题看起来呈现两个极端,但是,其内在形成机理和原因却具有共通性,即一把手的法定权力与责任之间不匹配,与此相关联的现象是,一把手掌握和行使的若干实际权力缺乏法定授权性。

在现实政治运行中,基层党政一把手的权力配置通常呈现两个面向:一是面对上级,相对于上级要求一把手的责任而言,其法定权力配置缺失,集中表现为权力与责任的不对称;二是面对下级,一把手未经法定授权的权力却高度集中,甚至演变成为全能型书记、一言堂书记。为此,基层党政一把手的权力配置呈现一体两面的状况,即法定权力不足、自授权力集中。

基层党政一把手权力配置的这种状况,具有多方面复杂的原因。除了基层一把手本身的主观原因之外,从基层的角度来看,目前,突出的体制机制性原因集中呈现为“三多三少”:

1、基层一把手主政和治政责任众多,相应的法定授权偏少

在全面推进改革的进程中,需要有强大的中央权威,这就需要“条条”发挥更大的作用。但是,在“条条”发挥作用时,有时会导致条条收权而推责,由此可能演变成部门利益化、利益权力化和权力部门化,同时形成责任地方化、义务基层化的现象。

国家治理中权力层级之间的这种权责不对称、不均衡甚至分离现象,使得中央、省、地、市与县乡之间难以清晰划分合理的法定权责,由此往往导致县以下“多责少权”,基层党政一把手法定权力缺失匮乏而责任重大繁多,法定权责结构呈现层级性失衡状态。

为了完成和应对上级领导部门下达的繁多的治理任务,基层一把手在缺乏相应法定授权的情况下,其行为取向或者自设权力、自授权力,或者向下收权,向自己管辖范围内的相关职能部门收权,以法外之权、他人之权,来补充自己履行职能、承担责任的权力不足,支撑自己面临的重大任务和责任。

2、上级领导和部门的任务要求基层“一把手负责制”事项偏多,合理的其他职位、层级、部门负责的管理和治理事项偏少

目前,政策执行中的“一把手负责制”还缺乏科学合理性。出于对各项工作的重视,上级下达和安排的绝大多数工作和政策常常都要求基层一把手负责。但是,就政策执行过程而言,上面千条线,下面一根针,事无巨细,都要求基层一把手负责,必然在客观上塑造和建构基层一把手的全能性。与此同时,由于一把手缺乏相应的法定授权,为了应对上级部门下达的“一把手负责”的任务和要求,往往不得不在政策执行过程中自我授权和自我设权,这些法外之权,往往缺乏约束性和规范性,具有很大的随意性、随机性、自由裁量性和监督困难性。

责任编辑:董洁校对:蔡畅最后修改:
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