论我国基层治理权力与责任体制机制的优化（2）

3、一把手绩效考核指标中“一票否决事项”过多，依法依职依责科学绩效考核偏少

目前，一把手的绩效考核机制存在缺失。一般情况下，对于基层党委和政府的绩效考核，考评的对象首先是“一把手”。随着社会发展和全面深化改革进程的发展，问题和矛盾多样化复杂化，经济、文化、社会、生态方方面面问题都上升为治理的重大问题。为了有效治理，相关上级部门在现有的考核指标和体系设置了许多甚至过多的“一票否决”指标。在这种高风险考核机制和施政环境下，作为绩效考核首要对象的基层一把手，既要保证自己的工作考核合格，又要防止工作绩效遭到沉重的“一票否决”，从而不得不亲自承担起这些“一票否决”的工作和责任。

实际情况表明，在考核指标涉及的工作缺乏上级和法定机构授权时，一把手往往会集中上收相关下级或者职能部门的权力，亲力亲为，全面统筹和直接指挥相关工作，以应对考核、尤其是“一票否决”的绩效考核。这就使得基层一把手从相关下级或者部门上收的非法定授权相当密集和集中，也使得基层一把手实际行使相关下级或者职能部门的权力。由此，不仅使得基层一把手权力趋向全能化和集中化，而且进而引发作风霸道和擅权现象。

总上可见，我国基层党政一把手权力配置和考核的体制机制上的这“三多三少”，形成了基层一把手主政和治政的特殊权力机制，在一定限度上扭曲了基层一把手的主政和治理权力行为：基层一把手法定授权少，但是，为了应对和完成上级下达的重大任务和承担责任，同时，为了防止“一票否决制”对于自己的工作业绩的全部否决，不得不想方设法努力，或者积极寻求法外自设和自授权力，或者多方面向下级、向职能部门收权，由此形成基层一把手法外权力繁多而集中的扭曲性权力配置状况。

在这种制度机理作用下，基层一把手在没有受到严格严密有效监管时，往往容易造成其用权主政治理中的擅权、全能、专断和任意；而在受到强力严格严密监管时，其法外权力难以运用，又走向另外一个极端，常常容易造成基层一把手的懒政、怠政甚至误政。

为了加强对于一把手的科学合理管理监督，除了加强教育之外，尤其需要优化基层一把手主政和治政的体制和机制，理顺相关关系，科学合理配置基层一把手的权力与责任、合理考核基层一把手的政绩。由此结合和落实严格的基层一把手监督制度机制，强化优化对于基层一把手的管理监督，构建全面从严、科学合理管理监督基层一把手的制度笼子。主要建议是：

1、在上下级之间、条条与块块之间科学合理划分权力与责任

针对基层一把手法授权力与其责任不对称甚至分离的状况，在上下级之间、条条与块块之间，要科学合理划分权力与责任，实现基层一把手法授权力与责任的对称性、法授权力与义务的对等性，从而使得基层一把手获得与其责任和义务相匹配的法定授权。由此，使得基层一把手在法授意义上有职、有权、有责、有为和有成，使得一把手切实在法治的轨道上和科学合理的主政治理制度环境中合理合法、实实在在地从政创业并且奋发有为。

2、调整和完善上级领导和部门下达任务和事项的制度规范

科学合理地设置基层一把手贯彻和落实上级任务、实际治理和施政中的“一把手负责”事项。在这其中，上级领导和部门对于下达基层承担和完成的任务，应该进行事项性质、程度、要求、权限和责任等方面的科学分析，按照精细化管理的要求，进行规范化确定，努力避免和防止盲目繁多的一把手负责的事项。同时，在深化改革的进程中，应该大幅度减少“一把手负责”的事项，由此消除一把手自设权力和专权的制度机制动因。

3、科学优化基层一把手绩效考核“一票否决”制度

面对社会经济、政治、文化、生态和党的建设的繁重任务，作为治理一方的主政者，基层一把手当然具有不可推卸的第一责任。但是，这并不意味着事事处处时时都需要基层一把手亲力亲为。科学管理的重要原则在于，确立科学的治理组织和制度结构，配置合理的权力与责任结构，依法确立科学合理的究责机制。为此，基层治理中的重大事项和责任，应该按照合理合法、科学有效的原则进行结构性责任配置，而不是盲目地增加越来越多的一把手考核“一票否决”事项和强化基层一把手究责的“一票否决”制度。

4、严格按照法律和党规，规范基层一把手的权力

要针对基层一把手自授权力、自设权力和随意上收下级和部门权力的状况，深入贯彻党的十八届三中全会和四中全会《决定》蕴含的“权力行为法无授权不可为、法定责任必须为”的原则，科学建立和实施“基层一把手权力清单和责任清单”制度，以此作为管理监督基层一把手的法定依据，严格按照法律和党规，大力清理基层一把手的法外权力。

另一方面，基层一把手在权力和责任清单之外增加或者减少权责，必须严格遵守和经过法定程序。凡是属于党代表大会或者常委会授权的权项，必须经过党代表大会或者常委会授权增减；凡是属于人民代表大会或者常委会授权的权项，必须经过人民代表大会或者常委会授权增减；凡是属于上级赋权的，必须经过法定赋权程序予以。

5、建立基层一把手自由裁量权规范制度

针对基层一把手的擅权现象，为了使基层一把手权力制度化、规范化和法治化，把权力关进科学合理的制度笼子里，有必要对于基层一把手管理中的自由裁量权进行规范。首先依法大幅度减少基层一把手的自由裁量权，依法依规明确和增设集体决策权项和事项；其次，对基层一把手的自由裁量权进行细化、量化，逐步建立基层一把手自由裁量权的基准制度；再次，建立基层一把手的自由裁量权的公开制度，由此使得基层一把手的自由裁量权与其相关责任具有公开透明性和可监督性。

6、分流基层党政一把手的权责，强化政协和人大的作用

从基层治理决策流程的科学化和民主化入手，强化同级政协和人大在重大决策事项上的权力和责任，从优化决策流程上优化基层一把手的权责对称配置，形成特定层级最高决策权责多主体共担和分担的决策流程。

参考文献：

[1]习总书记首谈四个全面意味着什么[EB/OL].人民网，http://theory.people.com.cn/n/2014/12/17/c49150-26222189.html.