政府要做一个精明的购买者（2）

如果政府在向社会力量购买公共服务的过程中不能做一个精明的购买者的话，那么PPP模式的运作很可能遭遇失败，并最终危及公共利益。美国的超级基金项目就给我们提供了一个很好的例证。

20世纪70年代末，美国全国各地的公共卫生官员们相继发现了一系列的危险废料堆，先是在纽约的爱心运河（Love Canal），接下来是密苏里州的时代沙滩和肯塔基的圆筒大峡谷，最后是遍布全国的数百处垃圾堆。这些废料堆对环境的污染引起周边群众的广泛不满和极度恐慌，在民众的压力下，1980年12月，美国国会通过了《环境应对、赔偿和责任综合法案》即超级基金项目，由联邦政府的环保总局组织力量对这些废料堆进行评估和清理，联邦所投入的资金第一个五年为16亿美元，第二个五年为85亿美元，之后逐年上升，最终耗费达上千亿美元。联邦环保总局在执行超级基金项目时使用的就是PPP模式，联邦环保总局将评估和清理这些废料堆的服务实行了外包，即通过合同的方式交由私人承包商来提供这种服务。联邦环保总局作为向承包商购买服务的购买者，它至少要能够回答这样几个问题：

当前的污染问题总体上有多大？

应该首先清理哪个废料堆？

如何清理这些有毒废料堆？

清理到什么程度才算是干净的？

但在实际的服务供给过程中，联邦环保总局并没有能力来回答这些问题，以至于在超级基金项目的每一个阶段都不得不依靠承包商，即由承包商决定哪一处现场最需要及时清理，清理工作怎么能够做得最好，以及清理工作是不是真的取得了成效等等。承包商不仅参与实际的清理工作，还参与联邦环保总局的管理和决策环节。他们会帮联邦环保总局答复国会的质询，分析立法并起草规定和标准，甚至还负责起草决策纪要，而这些纪要都是指导承包商清理什么、如何清理的核心文件。一些大的承包商甚至可以就联邦环保总局的政策向其他各方提供咨询。因为它与总局签订了承包合同，不仅负责协助编写联邦环保总局雇员的职位说明书，为联邦环保总局其他的承包商准备工作说明书，还向当地居民提供危险废料问题是如何求得帮助和支持的咨询，分析影响超级项目的各项立法，起草各种文件并制定各种规章制度，甚至连年度报告都由承包商代笔。

正如参议员戴维·普赖尔所感叹的：“联邦环保总局只是把承包商所交报告的文头纸换成了自己的，然后更改了三个字：两个‘和’和一个‘这’。”联邦技术评估办公室得出的结论也是“联邦环保总局只是负责签署文件、政策声明和支票，就算是正式作出了决定”，很显然当所有的信息、分析和思想都差不多来自顾问和承包商时，政府已经没有能力控制超级基金项目了。联邦审计总署也直言不讳地指出“联邦环保总局根本就不知道许多数十亿美元的环境项目是否真正有效地实现了既定目标”，而且联邦审计总署在审查承包商开给联邦环保总局的费用单据时还发现“在价值高达230万美元的不允许报销费用和另一笔价值高达266500美元的问题性收费中，竟然还包括专业体育赛事的门票费用”。

这个案例对于刚刚开始PPP模式探索的我们来说无疑是一个警醒：政府与社会资本合作提供公共服务，并不意味着政府一旦将公共服务的提供交由社会力量就万事大吉，案例表明一个政府没有能力控制的PPP模式，既不能保证效率，也不能保证质量，甚至是对公共资金的恣意浪费；而要想让PPP模式真正发挥其效用，政府就必须要做一个精明的购买者。