安全生产形势与安全生产党政同责（2）

三、树立安全生产红线意识及党政同责、依法治安

（一）“安全生产党政同责”的提出。2013年6月3日，吉林省德惠市宰鸡工厂发生火灾爆炸事故，造成121人死亡事故后，习近平总书记作出批示，要全力以赴组织救援，千方百计救治受伤人员，最大限度减少人员伤亡，认真做好遇难者的善后工作，查明原因，依法追究责任。2013年7月6日，习近平总书记第一次提出“安全生产党政同责”，并引起了社会各界的重视。2013年，习近平总书记安全生产三次到现场，连续两次主持召开中央政治局常委会，专题研究安全生产工作并发表重要讲话，这在历史上是罕见的。李克强总理也作出相关批示。

2013年青岛发生了“11·22”原油泄漏引发排水暗渠爆炸的特大事故，62人死亡，100多人受伤。习近平总书记亲临现场，指导救援，慰问、看望遇难者家属，并且在现场听取了汇报，发表了重要讲话，这是习近平总书记关于“安全生产党政同责”的又一次讲话。后面还讲到“四不两直”，指的是安监部门的安全生产检查方式：不发通知、不打招呼、不听汇报、不用陪同和接待；直奔基层、直插现场，暗查、暗访，特别是要深查地下油气管网这样的隐蔽致害隐患，实行谁检查、谁签字、谁负责，做到不打折扣、不留死角、不走过场，务必见到成效。两天以后，习近平总书记再次强调，要抓紧建立健全“党政同责、一岗双责、齐抓共管”的安全生产责任政策，建立健全最严格的安全生产制度。安全生产事关人民利益、事关改革发展稳定，党政一把手必须亲历亲为、亲自动手抓。讲话在《人民日报》刊登，从这个时候起，各省就开始了大量制订安全生产“党政同责”的文件。

2015年7月，中央政治局常委会连续两次讨论安全生产问题，说明中央对安全生产工作是高度重视的，也说明当前安全生产形势的严峻性和问题的复杂性，必须时时敲警钟，绷紧安全生产这根弦。

（二）落实安全生产红线意识。习近平总书记讲到，接连发生的重特大安全生产事故造成重大人员伤亡和财产损失，必须引起高度重视，人命关天，发展绝不能以牺牲人的生命为代价，这必须作为一条不可逾越的红线。总体来看，在我国，安全生产是一条红线，还有一条红线是环境保护，再有就是计划生育。落实红线要求，必须做到以下几点：一是开展安全生产大检查；二是建立安全生产“党政同责、一岗双责、齐抓共管”的监管体制，这是重中之重；三是完善体制、法制和机制；四是调整产业结构、加强技术革新、开展标准化；五是加强能力建设。

截止到2014年底，几乎每个省都制订了“安全生产党政同责”的文件，并以省委省政府、市委市政府、县委县政府的形式全面下发。2014年是下达到县，2015年要求到达乡镇。目前，据不完全统计，全国32个省区市，共有25个省市已经研究制定出台了“党政同责、一岗双责、齐抓共管”的正式文件，北京、山西、吉林、上海、浙江、湖南、广东、甘肃和新疆的行政首长担任安委会主任。值得注意的是，一些省份以意见（如山西为试行意见）、通知、决定甚至暂行规定（如云南、江西）、办法（如湖北）的方式发布，体现了各地认识水平的不同。一些地方作出巨大创新，如山西，将安委会作为党委政府共同领导的机构。

各级党委和政府为贯彻习近平总书记讲话而进行的体制创新工作具有共同点，如市（州）、县、镇党委的主要负责人对本地区的安全生产工作负总责，并与政府的负责人同为安全生产的第一责任人；党委常委会每年至少研究一到两次安全生产工作；党委常委分管或者联系安全生产，各级政府班子成员和政府各部门都要按照一岗双责的要求，尽职尽责地抓好分管领域的安全生产工作等。一些地方的体制创新步子更大，如郑州市把安全生产工作纳入各级党委年度综合考核的重要内容，考核结果作为领导班子和领导干部选拔任用、奖励惩戒的重要依据；要求建立健全党政一把手亲自督办制度；请求驻军参与抢救和支援。甘肃省提出做好安全生产也是政绩的理念，把安全生产监管能力建设纳入经济和社会发展规划，要求上级党委考核下级党委。北京市要求区县长担任安委会主任、修改“三定”方案、落实一岗双责、齐抓共管的要求等。2014年6月5日，湖北省委、湖北省人民政府印发了《湖北省安全生产党政同责暂行办法》，其亮点如下：一是构建了“党政同责”的安全生产责任体系；二是强化了各级安委会的权威；三是建立了党政领导干部安全生产述职制度；四是把安全生产履职情况纳入评价和使用干部的重要依据；五是对安全生产责任追究作了具体、明确的规定；六是明确了参照执行范围。

（三）依法治安。国办发〔2015〕20号《国务院办公厅关于加强安全生产监管执法的通知》，进一步加强监管执法促进依法治安。2015年，安检总局按照中央和国务院的要求，提出在六个方面下功夫：一是落实安全生产责任制；二是落实安全生产法、依法治安；三是靠科技支撑，走科学化、机械化的道路；四是改革创新，改革现在的安全监管体制、机制和创新监管的方式，只靠传统的、行政的、突击式的检查，有些时候是不管用的，必须要实施常态化、精细化、科学化的管理和监督方式；五是要下大力气排查隐患、整改，抓预防、抓治本；六是对我们的安监队伍、煤监队伍，要强化自身建设，打铁还要自身硬，队伍的建设很关键。同时，营造全社会关注安全生产的氛围。

四、安全生产“党政同责、一岗双责、齐抓共管”体制

产生的深层原因

（一）党政分工的体制问题。反思频发的重特大事故，企业首先应承担主体责任，但由于政府有监管企业的职责，政府也要承担监管失察的责任。由于党委领导政府开展工作，从理论上讲，党委也要承担安全生产的领导责任和失职的党纪、政纪和法律责任。

以前我国没有明确的制度规定党委在安全生产方面做什么，不做什么，因此，党委的安全生产领导责任长期以来呈现虚化状态。在这个背景下，一旦出了安全生产事故，或者安全生产死亡人数超过指标，受到处罚的往往是政府系统的监管人员；而党委系统的领导往往不涉及具体事情的监管，因此难以受到责任追究，即使因为重特大事故受到牵累，也只是作出深刻检查，难以涉及警告、记过、记大过等党纪和政纪处分，更不会被追究刑事责任。另外，由于GDP仍然是提拔干部的主要标准，即使部门和地区的安全生产形势好了，也很少有人因为辛苦的安全生产工作做得好而得到提拔。因此，政府口的副职行政首长特别是排名靠前的副职行政首长往往不愿意分管安全生产。从全国范围来看，前期分管安全生产的，普遍是新上任排名靠最后的副省市县乡（镇）长，很少看到党委常委分管安全生产的现象。这些副省市县乡（镇）长上任一两年之后，最希望的是进入常委班子，卸掉分管的安全生产工作。同时，由于分管安全生产的副省市县乡（镇）长地位不高，因此，其所提出的人、财、物等加强安全生产工作的请求难以得到本级党委常委会和政府常务会的足够重视。于是，安全生产就被推到：看起来重要、干起来次要、忙起来不要的尴尬境地。

鉴于此，习近平总书记提出，各级党委和政府要以对党和人民高度负责的精神，完善制度、强化责任、加强管理、严格监管，把安全生产责任制落到实处，切实防范重特大安全生产事故的发生。由此，强调了党委的责任，并把该责任排在政府责任之前。习近平总书记从党政分工关系的角度提出了党政同责、齐抓共管的责任构架，突出了地方各级党委的安全生产领导责任。

（二）政府内部分工的体制问题。第一，安全生产部门职责分工存在问题。按照目前的“三定”方案，地方安监局在危化和工业企业等方面负有直接监管责任，对其他行业负有综合监管责任。综合监管的前提是其他行业的监管部门负有直接监管责任。而事实是，一些行业部门对本行业的安全生产工作，如通讯管理部门对本领域的安全生产隐患和事故，住房与建设部门对物业领域和非法违法建设的安全生产隐患和事故，农业部门对农村的沼气隐患与事故，发展改革委对电力领域的事故和隐患，只有指导和部署权，而无执法和处罚权。于是，出现行业、业务领域的安全生产直接监管责任缺位现象。因此，对于这些领域，安全监管局要想通过综合监管，如指导、协调、监督的手段，来代替行业的直接监管责任，是不现实的。这种体制缺陷长期存在，必然导致事故的不断发生。如北京市各小区内的安全生产事故和非法违法建设领域的安全生产事故一直占有相当的比例，但是，由于住房建设等部门属于政府系列的强势部门，责任的彻底追究，特别是向上追究很难实现，如果不出事故尤其是大事故，这些部门是很难真正重视安全生产管理的。

第二，安全生产监督管理部门的地位比较尴尬。在政府部门的序列中，安全监管局排名靠后，安全监管局局长极少能进入上一级领导岗位后备人选。有能力的人希望担任排名靠前的发改、财政、教育、国土资源等部门的一把手，不愿意当安全监管局局长；没有能力的人又胜任不了这个责任重大的职位。

目前的一个现状是，安全监管局局长工作不能干差了，也不能干得太好了。干差了，轻的将被领导训斥，重的要追究责任；干得太好了，地方党委和政府只是例行表扬一下，为了保护本地的平安，也为了保护党政一把手的官帽子，大多不愿意该安全监管局局长调动工作。目前，在全国范围内，基本没有听说安全监管局局长提拔一级到党委、人大、政府和政协副职岗位上的事情。由于干部任命体制的缺陷，提拔下级安全监管局局长任上级安全监管局局长也是很难的。这种“鞭打快牛”的不正常现象，对安全监管局局长的政治前途不利，加上一些强势部门把自己不愿意管的安全生产监管责任推到安全监管局身上，各级地方党委和政府一把手也喜欢把新的任务加到能干事、能干成事的安全监管局头上，安全监管局事实上已经成了任务繁重、职责危险，经常面临事故追责风险的“火山口”。一些安全监管局长不愿意常年呆在这风险巨大且吃亏不讨好的岗位上，上任不久，走渠道要求调走的事屡见不鲜。甚至一些未到龄的局长主动提出，宁愿去干虚职也不愿意当安全监管局局长。这种不正常的体制现象，对于遏制重大和特大事故的发生，对于持续推动安全生产形势根本好转，是非常不利的，必须予以解决。

习近平总书记于2013年7月18日提出，管行业必须管安全，管业务必须管安全，管生产经营必须管安全。从顶层设计上提出了一岗双责、齐抓共管的分工合理的安全生产监管责任构架，使安全生产的权、责、利更加匹配。这样既减轻了安监部门的压力，也为安全生产工作下一步的健康发展打下了基础。

五、安全生产“党政同责、一岗双责、齐抓共管”的基本要求

第一，党政同责。“党政”指的是中央和地方各级党委和政府。地方各级党委和政府包括从省一级到乡镇街道一级的党政机关。另外，我国的居委会和村委会虽然是基层群众性自治组织，但是由于其现实已经具有生产经营的组织和管理职能，从政府和上级党委那里获得经费等支持，也建立了党组织，在国家方针政策的上传下达方面具有一定的作用，因此，在阐述“党政”时也可将他们纳入进去。然而，群众自治组织的特征决定了居委会、村委会及其党组织的责任和地方各级党政机关的责任又是不同的。

“同责”指的是无论是党委还是政府部门，在安全生产管理或者监管方面都有责任。如《郑州市安全生产党政同责制度》规定，党政同责是指党委、政府对安全生产工作共同负有领导责任；贵州和甘肃省委省政府提出，党委负责人和政府负责人都是安全生产的第一责任人。当党委和政府违反了各自的职责时，都会承担政治责任、纪律责任或者法律责任。但是，因为地方党委和政府的作用和职责不同，二者承担的政治、纪律、法律的后果不一定一致。所以，“同责”应当从分配职责时“同有职责”和违反职责时“同样承担责任”两个方面来理解。各级行政首长对于上级党委或政府的要求和安排，对于同级党委常委会的安全生产决议要贯彻落实，对于本行政区域的事项要负全责。在发生安全生产事故时，行政首长要成为政府系统的第一责任人。如果党委常委会部署了安全生产工作，各常委也尽到了联系或者支持安全生产工作的职责，一般会免责；但如果发生重特大安全生产事故，且事故的发生与党委的路线、政策、人事安排、工作部署和思想工作有关系，党委负责人则要成为党委系统内的第一责任人。

第二，“齐抓共管”。指的是，各级党委和政府以及党委常委联系或者分管的部门和政府副职首长分管的部门，对于安全生产都要管、都要抓。只有这样，才能解决好党委内部和政府内部各部门之间的协调问题，真正建立综合监管与直接监管相结合的有效责任体系。值得注意的是，最好先通过中共中央和国务院联合发布决定的法制化方式予以固定，再由地方党委和政府联合发布决定的方式予以细化，但是，在中央决定缺乏的前提下，地方党委和政府可以联合进行法制化的探索。

第三，党委责任的到位。讲“党政同责”，追究省委书记、市委书记、县委书记的安全生产责任，有一个难处，就是法律不涉及到党，所有的法律针对的都是政府：中央人民政府和地方各级人民政府，不涉及到党。但是，党领导这个国家，党委口在我国的权力特别大。所以，当安全生产事故处理了镇长、市长、县长，包括副市长、副县长、各个部委办局的，人家心里很难受；党委口的权力大，却在发生事故的时候没责任。所以，必须让党委口承担起责任来，而国家的法律又不能给党委施加压力，那么，只能靠加强党内法规的建设，加强党内法规和国家立法的衔接和协调。通过党内法规，把各级党委、地方党委的安全生产责任规定下来。2013年党内发生了几件大事，包括：其一，制订了党内法规制定条例，原来是暂行条例，现在叫制定条例；其二，发布了党内法规制定工作五年规划纲要。