走向合作型政府：21世纪政府治理的新趋势（3）

三、合作型政府的构建重点：形塑整体性治理能力框架

作为一种政府与社会新颖状态的治理模式，合作型政府其实质在于提升政府治理能力。构建理想的合作型政府，就必须在深刻解析合作型政府内涵意蕴的基础上，构建起整体性治理能力框架。

（一）培育合作伙伴

培育合作伙伴是构建合作型政府的前提性能力。没有成熟的合作伙伴，政府就没有合作的对象，自然就无从谈起合作治理的能力。在公共事务治理中，除了政府，企业、社会组织甚至公民等都可以成为治理的主体。公共事务的公共物品特性表明，除了极少数的纯公共物品适合政府直接生产外，绝大多数的准公共物品是可以由多元主体提供的。当公共事务治理的大门敞开给社会多元主体时，并不意味着已经有足够成熟的非政府主体能够胜任公共事务治理的要求。在公共事务治理中，如果没有强大的民间社会，如果没有成熟的企业、社会组织等非政府主体，会造成政府在合作中处于绝对主导地位而使合作走向令人担心的境地。由于没有成熟的企业、社会组织等非政府主体的制约和监督，政府权力就容易被滥用。另外，缺乏民间社会的支撑，也会使合作缺乏持续的动力来源和社会基础，合作也就往往流于形式，而不会成为政府治理的常态，公共事务治理的良好绩效也不会得以保证。可见，成熟的企业、社会组织等非政府主体是公共事务合作取得成功的基础。从宏观层面上讲，企业、社会组织等非政府主体的发展都需要政府的培育。甚至可以说，政府的培育是企业、社会组织发展不可或缺的关键性要素。各国社会发展的进程表明，无论是崇尚市场价值的政府，还是偏爱干预社会的政府，都对社会产生着深远的影响，只是由于价值取向的不同，政府发挥作用的方式和运作的机制有所不同而已。政府与社会治理格局的变迁则依赖于政府执政理念的改变。在一些发达国家，市场经济内生动力比较强大，企业、社会组织等非政府主体看似是自我生长、自我发育的结果，与政府关系不大，但实际恰恰相反，发达国家的成熟与发展也是在政府保驾护航下才可能发生的，这些国家的政府尽管职能有限，但却把重点放在为社会发展提供完善的法制、制度条件，营造一个良好的环境。在中国，政府对社会的影响则是直接而强大的。曾经的全能型政府直接压缩了社会生成的制度空间，而当代兴起的服务型政府为社会力量的壮大创造了历史机遇。

（二）运营合作关系

运营合作关系是构建合作型政府的操作性能力。合作型政府治理就是要构建一个由多元主体型构成的治理网络体系。合作型政府要求发挥政府的独特优势，有效地运营治理网络体系。作为当然的治理主体，政府是公共事务治理的责任承担者。公共事务因其公共性、非营利性等特点，企业、社会组织等非政府主体并不都像政府那样对公共事务治理情有独钟。尽管从理论上讲社会组织因其公益性、志愿性、独立性等特点是公共事务治理的重要主体，而且社会组织在分担公共责任、配置社会资源、促进民主发育、净化社会风气等方面具有一定的比较优势。但是在实践中，社会组织仍然存在很多瑕疵，诸如出现“德行完美的神话”、“志愿主义的神话”等不符合人们期望的现象，社会组织也可能成为追逐私利的组织，也可能出现道德危机等现象。这对社会组织参与公共事务治理，成为公共治理的合作伙伴都产生着消极的影响。而对于企业，因其理论上的营利性而被贴上了追逐私利的标签。不可否认一些企业在承担社会责任、参与公共事务治理方面也表现得非常积极，但企业的营利性是公共事务治理必须面对的客观现实。正是这种多元主体的异质性使得公共事务合作治理面临着诸多挑战，而作为公共利益的代表者、公共权力的行使者以及公共责任的承担者，政府必须克服这些困难。政府不仅要在战略上做出正确的合作决策，选择合适的合作伙伴，而且要处理好与合作伙伴的关系。政府既要根据合作伙伴的具体情况，采取不同的激励方式来激发合作伙伴的合作热情，也要及时与合作伙伴进行沟通、消除误会、排除障碍、解决冲突，以便形成良好的合作关系。政府还要对合作的绩效进行评价，以便总结经验和教训，为以后的合作提供参考。政府在运营合作伙伴关系时昭示着政府的治理转型，即要从原来高高在上的统治者、管制者变成一个平等的合作者，协调、沟通、激励、服务，对话取代了命令、强制。

（三）供给合作资源

供给合作资源是构建合作型政府的保障性能力。资源是个含义丰富的词汇。经济学把资源当做是投入生产活动的生产要素的总和。政治学则认为，资源既包括政治体系运转所需的物质性资源，也包括权力、合法性等权威性资源。资源稀缺性是经济学一个重要假设。同样，在构建合作型政府过程中，资源的供给能力就显得非常重要。没有足够的资源供给，政府就很难推动公共事务合作治理的运行。第一，经费与物质资源是公共事务合作治理的基础，政府如果不提供适当的资金和物质，合作治理就很难启动。尽管合作治理提倡非政府主体的资金筹集作用，但很多时候，政府提供的资金作为种子基金或作为合作伙伴参与治理的适当回报都发挥着重要的作用。第二，信息资源也是公共事务合作治理有效运行的重要前提条件，如果缺乏及时、客观、准确的信息，政府不仅很难做出科学的合作决策和选择恰当的合作伙伴，也不能掌握合作的动态，发现合作存在的问题，对合作治理进行有效的监控，这必然制约了处理合作关系的能力。第三，作为一种政治资源，权威资源也是公共事务合作治理中不可或缺的资源。按照西蒙等人的观点，权威是一个管理对象对管理主体的认同和接受的概念范畴。一个有权威的政府自然能让社会更加接受政府的政策和认可政府的行为。权威意味着非政府主体对政府的信任。这种信任不仅会激发非政府主体积极参与公共事务治理，形成合作网络，而且也在合作时对政府的行为有更高的接受度，以保证合作的顺利进行。