走向合作型政府：21世纪政府治理的新趋势

党的十八届三中全会提出，要致力于推进国家治理体系和治理能力现代化。作为对这个宏大命题的核心回应，提升政府治理能力、创新政府治理模式成为全面深化改革事业能否取得成功的关键性因素。进入21世纪，随着全球化、市场化、信息化时代的到来，公共事务的多样性与复杂性与日俱增，政府治理面临着越来越大的挑战。作为回应公共治理需求的治理新思维，合作型政府因其对解决公共问题的创新性而大有成为公共治理潮流的趋势。合作在人类社会生活中既是一门艺术，更是一种社会力量。“在大众的眼光里，合作是一家店铺！可是这家小小的店铺却包含着整个的世界，这完全是一种新的特别的秩序”。随着我国进入经济社会发展新常态，构建合作型政府是提升政府治理能力、创新政府治理模式的逻辑选择与必然要求。

一、合作型政府的兴起溯源：政府治理模式的治道变革

构建有效的政府治理模式以实现对公共事务的良善治理是人们历来孜孜以求的目标。政府治理模式也随着时代的发展不断探索、历经变革。作为适应工业化时代需求的治理形式，传统科层制政府曾经风靡一时。科层制政府主要有三个特点：第一，政府治理的组织基础是科层制；第二，政府是公共事务的唯一治理主体；第三，政府治理方法主要以行政命令等强制性手段为主。但随着工业化时代向后工业化时代的转向，科层制政府面临着诸多挑战。首先，科层制的组织模式受到全面冲击。依照韦伯的观点，官僚制具有层级制、连续性、非人格化、专业化等特征。科层制就像一部机器，可以高效率地为社会提供大规模、标准化的公共服务和公共物品。但是，随着社会对公共服务与公共物品的需求日益多样化、个性化、动态化，科层制的治理机制也开始走向效率的反面：层级节制阻碍了基层组织和人员的积极性，破坏了民主气氛；部门分工变成了部门分立，各部门之间彼此分离、缺乏沟通、推诿责任，“鸽笼”的负向效应逐渐显现；严格的规章制度束缚了行动的自由，妨碍了个性发展，并且造成人们把遵守规章制度当成了目的等。科层制原有的理性、秩序、稳定、连续等优势一点点被吞噬。其次，政府作为唯一的治理主体也受到了挑战。政府全知全能的无限理性在理论上受到了广泛的质疑，而公共治理实践也无情地颠覆了政府的无限理性假设。例如，政府不能掌握社会所有的资源，面对日益增多的公共事务治理任务，因为缺乏足够的资源而导致公共政策失败的现象时有发生。部分政府及其工作人员追逐私利、大肆寻租的行为更是对公共治理造成极其负面的影响等。最后，政府的行政命令式治理方式也经常碰壁。随着民主化进程的加速推进，公民的权利意识越来越强，公民社会力量逐渐壮大，政府依靠行政命令的方式治理公共事务越来越行不通，遇到越来越多的障碍，治理的效果乏善可陈。

在科层制政府面临严峻挑战的时候，人们开始思考其他的方法来治理公共事务。以布坎南等为代表的公共选择理论学派以经济学的理论和方法对政府失败现象进行了深刻剖析，并开出了用市场力量来挽救政府失败的药方，市场型政府由此兴起。亚当·斯密在《国富论》中指出，在人们追求私利的过程中会自动实现公共利益。换句话说，市场机制在满足个体利益最大化的同时会促进社会的发展，在有效配置私人资源的同时会促进公共资源的优化配置。市场这只无形的手成为公共治理的重要力量。实践也在某种程度上证明了市场机制在公共事务治理的某些方面具有一定的优势。但是，人们在看到市场型政府治理模式的优势时忽略了其存在的诸多内在缺陷与不足。第一，市场机制供给公共物品不力。由于公共物品具有非竞争性、非排他性的属性，其产权界定比较难。这就难以让价格机制在公共物品的提供中发挥作用，影响了市场主体供给公共物品的动力和积极性。第二，市场机制存在外部性。外部性是指一个主体对另一个主体产生积极（外部经济）或消极（外部不经济）的影响，但这种影响又不能依靠市场调节，即外部经济的行为不能得到激励，而外部不经济的行为也不能得到相应的遏制。第三，市场机制容易产生垄断。在市场竞争的催化下，就会出现“强者越强、弱者越弱”的马太效应，促使一部分实力较强的市场主体逐渐占据市场的大部分份额，产生垄断现象。第四，市场主体的信息不对称。由于市场主体的分化性与独立性，市场主体所拥有的信息是不对称的，市场主体因无法掌握市场整体的信息状况而分别独立行事。这种经营的盲目性与局部性将造成社会生产的无序状态，对社会整体运行造成极大的冲击。市场机制这些缺陷与不足，使人们意识到市场型政府也存在失败的可能。

在科层制政府与市场型政府都处于失灵的两难困境中，必须更新观念、大胆创新，走出一条治理的新路子来。皮埃尔等指出，“当前的较为普遍的看法是，国家作为社会行为者之一，仍然保留着某些唯一的权力，诸如行政权和司法权及推行公共政策的权力。但同时，国家对其他社会行为者的依赖性正在增长，这是因为国家在公共服务中面临资源的缺乏，或正面临着不断增长的无法管制的环境”。库依曼更加明确地指出，“回应多样的、动态的和复杂的社会问题需要一种新的模式，它应该包括以前没有包括的伙伴，不仅关注市场，也要关注公民社会，以及各种各样的管理伙伴。因为政府并不是解决社会问题的唯一行为者，除了传统的方法外，需要新的治理方式解决这些问题”。政府治理不能局限于要么找政府、要么找市场的传统思维方式，而要在市场和政府之外寻找第三条道路。合作型政府作为一种新型的治理模式就此登上历史舞台。所谓合作型政府，指的是政府致力于通过与非政府主体（社会组织、企业、公民等）合作，共同治理公共事务以实现公共利益的治理形态。合作型政府把政府之外的社会组织、企业、公民以及各种关系网络都纳入治理的框架内，从治理主体之间关系与结构的新视角去诠释治理行为，把治理理解为多元治理主体之间复杂互动的博弈过程。这就跳出了传统政府与市场、政府与社会、公共与私人等两分法的思维方式，聚焦于充分调动社会资源共同治理公共事务，从社会力量中找到解决公共问题的方法。质言之，合作型政府打破了“基于市场发展逻辑和公共行政的传统理论”之间权威性的分界线，为解决公共问题、实现公共利益提供了第三条道路，从而开辟了政府治道变革的新路径。