走向合作型政府：21世纪政府治理的新趋势（2）

二、合作型政府的价值意蕴：彰显现代公共治理品质

作为回应新时代公共事务治理需求的新治理思维和治理模式，合作型政府反映了政府治理价值的新转向，彰显了政府由“主体中心主义、权力中心主义”转化为“客体中心主义、服务中心主义”的现代公共治理品质。合作型政府对公共治理性质的思考方向与解释方式对实现公共事务的良善治理具有明显的创新性。

（一）合作型政府是政府与社会互动共治的有机结合

按照传统观点，政府与社会是一个对立体，存在着此消彼长的矛盾态。政府强，则社会弱；社会强，则政府势必弱，二者是零和博弈。合作型政府倡导政府与社会进行合作治理，其实质就是希望构建政府与社会的一种新颖关系，寻找到两者的最佳状态。Kooiman把政府与民间社会互动的治理形式称之为合作治理（Co-governance），并认为合作治理与科层治理、自我治理构成了当代社会的三大治理模式。张康之则根据他对我国治理实践的理解，把社会治理模式分为三种类型：参与治理、社会自治和合作治理。参与治理是指公民在政府公共权力处于支配地位的情况下参与公共事务治理。这种治理形式尽管在形式上和姿态上鼓励公民参与，但实践中公民参与往往流于形式。政府与公民之间不对等的权力关系导致公民在公共事务治理中处于弱者的地位，形成一种“中心—边缘”的结构。当然，参与治理在一定程度上还是具有积极意义的。社会自治是公民或社会组织基于对自我的肯定而不依赖外在力量去治理公共事务的一种治理形式。这种治理形式强调任何主体都不受外部力量的干扰和操纵，自己是最佳的利益判断者和决策者。合作治理则是政府与非政府主体在平等的关系下通过对话协商共同治理公共事务的一种形式，真正实现了政府与非政府主体的平等地位，打破了公共权力的“中心—边缘”结构。如果说，参与治理是目前公共管理实践的常态，社会自治是值得赞扬的，那么，合作治理则是治理的最高境界，代表着公共治理的未来发展方向。可见，合作型政府为政府与社会这对看似矛盾的对立体找到了均衡点，二者相互促进、协作互补、共生共强、正向激励，形成治理的良性循环系统。

（二）合作型政府是政府有限性与有效性的内在统一

合作型政府既是提升政府治理能力的新要求，也是对政府职能的一种全新定位。它表明在公共治理中，政府要做一个有限且有效的政府。有限是指政府职能要有限度，有效是指政府产出的高质量（即管理有效）。政府的有限性与有效性是一个硬币的两面，只有一个有限的政府才会有效，而一个有效的政府也必然是一个职能有限的政府。二者是辩证统一的关系。尽管合作型政府凸显政府在公共事务治理中的特殊地位和关键角色，但这并不意味着政府在合作治理中的职能没有边界，可以做一个全能型政府。事实上，合作型政府概念的提出恰恰就是要求政府在公共事务治理中扮演恰当的角色、履行合适的职责，要从传统的统治者转变成一个合作者，要在建立治理的大方向和行为准则上担当重任，以更好地促进治理的运转并为治理绩效负责。政府只是要充分利用其公共权力、公共资源的特殊优势来做非政府主体所不能做的事。在公共治理中也只是发挥出政府相对于非政府主体的比较优势而已。政府的这种角色转变要求政府在合作治理中不能越位、错位，要做一个公共治理的推动者，而不是统治者、管制者。当政府职能有了恰当的定位后，一个有限的政府才拥有足够的能量来推动公共治理的健康发展。政府的特殊优势才能真正在治理网络中充分发挥出来，政府才能成为撬动治理的着力点。

（三）合作型政府是系统治理与发挥治理比较优势的重要途径

公共事务的种类繁杂、属性多样以及相互渗透性、关联性，决定着任何单一治理形式都没有足够的资源和能力解决公共问题。合作型政府倡导政府、企业、社会组织与公民平等参与公共治理，充分发挥科层机制、市场机制、自治机制等多样化制度性力量的比较优势。“政府在政策管理、规章制度、保障平等、防止歧视或剥削、保障服务的连续性和稳定性以保持全社会的凝聚力等方面更胜一筹；企业界在创新、推广成功经验、适应迅速的变化，抛弃不成功的和过时的活动，完成复杂和技术性任务方面往往更胜一筹；而第三部门（社会组织）则在完成微利或无利可图的任务，需要同情心和对个人关心和尊重的任务，需要顾客或当事人方面具有广泛信任的任务，需要亲自动手和直接关心的任务以及牵涉到贯彻道德准则和个人行为职责的任务方面倾向于更胜一筹。”合作型政府则立足于发挥政府在构建合作网络的关键作用，通过建立互信、配置资源、互通有无、彼此补足，在发挥各个治理主体核心优势的基础上，形成优势互补、相互增强的治理机制，从而迸发出核聚变式的巨大治理能量。