走向合作型政府：21世纪政府治理的新趋势（4）

四、合作型政府的未来展望：理性反思与趋势预测

合作型政府的出现让人们在见识政府失败与市场失灵后对公共事务治理仍然存在美好的憧憬。但是，作为一种新型治理模式，合作型政府在得到广泛青睐的光环背后也面临着诸多问题与挑战。第一，合作行为难调和。按照经济学的观点，社会各个主体都具有经济人的特性。在合作治理中，多元主体如果按照理性经济人的原则进行集体行动，在合作中就会各自追逐私利而导致公共利益受损，出现“公地悲剧”和“集体行动逻辑”的现象就在所难免。在无法共赢的情况下，私利的存在使得各方的矛盾和冲突更加难以调和，合作行动难以达成，合作目标也就无法实现。第二，治理责任难确定。由于合作治理并没对合作主体之间的责任与义务进行明确的界定，这为合作治理的责任归属埋下了隐患。由此，合作治理在扩大治理主体的同时也模糊了各方的职能边界与责任归属。这种公私界限的模糊以及由此带来的责任认定的困难，为合作治理主体相互推诿、转嫁责任提供了可能。第三，合法性资源易流失。由于合作型政府倡导公共事务治理主体的多元化，政府不再是公共事务治理的唯一主体。有的社会公众会认为，公共事务应该只由政府负责进行治理，让其他主体来治理公共事务是政府转移责任的表现，是政府的失职，这导致他们怀疑和批评政府，政府的合法性资源由此而流失。而有的社会公众会认为，既然是社会多元主体治理公共事务，那么政府就不再是他们所依赖的唯一力量。社会公众会转移对政治系统的投入，而把忠诚、信任等投入到其他治理主体身上，这也造成了政府合法性资源的损失。这些问题考验着政府的治理智慧，需要政府开发出有别于传统独自治理公共事务的一套方法和策略加以应对。

尽管合作型政府不是万能的，但是在公共事务治理任务日益复杂繁重的情景下，随着公民权利意识的增强、企业力量的壮大、社会组织的崛起，非政府治理主体作为一支重要力量登上了公共治理舞台，扮演着重要角色。这种新兴力量的崛起也促使政府开始思考公共治理结构的转型问题。事实上，国家与社会的许多组织已形成绵密互动、相互依赖的治理网络，政府治理日渐依赖于层级控制体系之外参与者的联合资源与相互协作。罗伯特·达尔认为，政治公共权力的边界取决于政治资源的配给方式。当政府不能再轻易地独自享有政治资源的时候，政治资源就向社会扩散。公共治理由封闭走向开放、由一元走向多元的趋势就不可阻挡了。在合作型政府治理中，“在行为者之间，控制与被控制的关系被打破，从单一向度的自上而下的管治，转向平等互动、彼此合作、相互协商的多元关系。在这种结构中，更多的参与者不是被迫的，而是主动的；不是命令式的，而是协商的；不是孤立的，而是合作的；不是被阻止的，而是被鼓励的”。合作型政府不但综合考虑了政府层面和非政府层面的社会治理力量，符合当前公共治理实践现状，对政府治理环境变迁与发展态势具有很强的解释力，而且为社会众多治理主体参与公共治理并发挥各自比较优势提供了可操作性的理论形态和实践模式，对回应公民公共需求、解决公共问题具有相当强的功用。可见，作为一种新型治理模式，合作型政府因其内在治理价值的系统性、综合性、有效性和前瞻性，顺应了公共治理的发展要求，符合治道变革的潮流，必将成为21世纪政府治理发展的新趋势。