国际联盟与第一次世界大战后的国际秩序（4）

三是国际联盟成员国的其他义务和责任。

盟约规定：成员国应努力“确保公平、人道之劳动条件”；承允对委任统治地的土著保持公平的待遇；应采取必要的办法，“确保并维持会员国交通及过境之自由，暨商务上之平等待遇”；应“努力采取措施，以便在国际范围内预防及扑灭各种疾病”，鼓励、促进在国内设立志愿者红十字会并与之合作(第二十三条甲、乙、戊、己款，第二十五条)；国际联盟有权监督有关贩卖妇女、儿童，贩卖鸦片及危害药品等各种协定的实行(第二十三条丙款)。

为达到上述目的，国际联盟成立了一些附属机构，包括国际劳工组织、财政经济组织、交通运输组织、卫生组织、难民组织、国际常设法院六个常设机构处理上述问题，还成立了知识委员会等专门委员会以及许多辅助机构，以处理国际范围内的其他问题。

国际联盟的出现不仅反映了20世纪的世界已经成为一个息息相关的整体的现实，更表达了人类在经历了一场空前浩劫的大战之后对世界和平的追求与向往。作为世界上第一个主权国家的政府组成的常设国际组织，国际联盟是国际政治和国际法的重要发展，是各国维护和平、努力用协商和仲裁方式解决国际争端理念的继续实践。它在推进国际社会有序化，促进国际合作，伸张中小国家正当诉求，以及促进人权与社会福利、改善劳工劳动条件和待遇等方面所做的有益工作，都是人类社会取得的文明进步，对现代国际组织的运作与发展亦具有重要的影响和深远的意义。正如华尔脱斯所说：“国联不论在成功或失败的时候，始终以宪章的形式体现了人类向往和平和一个合理组织起来的世界的热望”。(47)英国史学家E.H.卡尔也认为，国际联盟的“主要宗旨是确保维持和平；它建立国际劳工组织以规定劳工的状况；还建立了对德国放弃的殖民地的政府委任统治制度。1919年以后，这些机构和制度便成为新的国际秩序的正常的和基本的组成部分了。”(48)

但是，国际联盟是在一场帝国主义战争之后，作为由战胜国对战败国的媾和条约的组成部分而建立的，因此国际联盟盟约所规定的“为促进国际合作，保证国际和平与安全，承担不从事战争之义务”的宗旨，主要是为了维护以英法为代表的战胜国的既得利益和它们所建立的“国际新秩序”，这是国际联盟的本质，并由此带来了国际联盟与生俱来的缺陷和弱点。这些缺陷和弱点也是那个时代的产物。

第一，盟约在保持和平、维护集体安全的机制上存在巨大漏洞。这里主要指出三点。

(一)盟约在裁减军备方面的规定是空泛的，对各国政府都没有真正的约束力。事实上列强对此也不予理睬，反而时时以国家安全的需要和实行所谓的“国际义务”为由而不肯裁军。因此，尽管自国际联盟成立后就将裁军列入了议事日程并成立了裁军委员会专事裁军工作，但是由国际联盟主导的裁军断断续续进行了十几年而毫无进展，无果而终。(49)

(二)盟约在制止战争方面存在严重漏洞，主要有二。

首先，盟约对国际联盟成员国发动战争留有余地，使制裁发动战争者成为空话。盟约规定，“倘联盟会员国间发生争议，势将决裂者，当将此事提交仲裁或依司法解决，或交行政院审查”(第十二条第一款)，“行政院应尽力使此项争议得以解决”(第十五条第三款)，“倘争议不能如此解决，则行政院经全体或多数之表决，应缮发报告书，说明争议之事实及行政院所认为公允适当之建议”(第十五条第四款)；但同时规定，“如行政院除争执之一方或一方以上之代表外，不能使该院理事一致赞成其报告书，则联盟会员国保留权利施行认为维持正义或公道所必需之行动”(第十五条第七款)。这些规定就意味着所有国际联盟会员国在遵守了三个月的延迟后(即提交争端三个月后)仍然有权进行战争。在这种情况下，盟约所规定的对不顾仲裁或国际法庭判决或行政院审查后提出的报告书而发动战争的会员国实施制裁(第十六条第一款)，便成为一句空话，从而给侵略者以可乘之机。

其次，国际联盟的决策机制存在严重问题。前文已经提到了国际联盟大会和国际联盟行政院形成决议的“全体一致”原则，但同时又规定，“如行政院报告书除争执之一方或一方以上之代表外，该院理事一致赞成，则联盟会员国约定彼此不得向遵从报告书建议之任何一方从事战争”(第十五条第六款)。后者实际上又包含了行政院的一致同意规则的主要例外情况，即争执各方所投的票数不计算在一致同意票之内这一极重要的规则。(50)但是这两项规定，不仅使大会和行政院的决策机制矛盾，导致这两个机构的权限分不清楚，而且容易使二者相互掣肘，无法有效工作，还可能使操纵国际联盟的列强对条文做出任意解释，使国际联盟实际失去对侵略行为采取任何有效行动的可能性。这一根本机制上的问题，不仅使国际联盟无力保护受到侵略的国家，更无法制止战争的发生。(51)1931年日本发动侵略中国的“九一八事变”，国际联盟对这一侵略事件的既不援助中国也不制裁日本的做法，充分说明了这个问题。直到1932年3月日本炮制的伪“满洲国”宣布成立，国际联盟始终没有谴责日本是侵略者，不仅拒绝对其制裁，更拒绝援助中国，实际上是在鼓励日本不断扩大侵略。国际联盟维护世界和平这一重要的宗旨成了一纸空谈。(52)曾任英国首相的温斯顿·丘吉尔在其回忆录中对国际联盟在“九一八事变”中的无所作为甚至偏袒日本的处理方式提出批评，认为“正当世界局势非常需要国际联盟的活动和力量的时候，国际联盟在道义上的权威却显出缺乏任何实质上的支持。”(53)

(三)还要特别指出的是，在殖民主义仍然存在、殖民地和半殖民地人民无权作出决定、而殖民地宗主国视殖民地事务为自己的国内事务的年代，更无法制止战争。换句话说，国际联盟盟约予战争以可乘之机，不仅存在当事国不在场的情形下就对某个争端做出一致判断的情况，而且存在争端的起因属于争端方国内司法权限范围内的情况。(54)

第二，国际联盟的权力极为有限，大国强权政治依然主导国际秩序。盟约规定，“国际协议如仲裁条约或区域协议类似门罗主义者，皆属维持和平，不得视为与本盟约内任何规定有所抵触”(第二十一条)。尽管美国最终没有加入国际联盟，但这一对美国的让步，使国际联盟对美国视为其势力范围的中南美洲不能发挥自己的作用。因此，当1926年尼加拉瓜政府指责墨西哥政府涉嫌支持尼加拉瓜的政治反对派并将墨西哥告上国际联盟时，美国政府立即向尼加拉瓜派出了一支舰队，借口是要保护美国人和外国人的生命和财产，而国际联盟则接受了美国的这种暗示，即维持中美洲的和平与秩序不是国际联盟本身需要关心的事情。同时，国际联盟也没有将埃及和英国之间的争端作为国际争端来处理。此外，对于一战后划归意大利统治的蒂罗尔的奥地利人所受到的不公正待遇，以及德国境内的犹太人所受到的迫害，国际联盟也无权过问。

第三，盟约标榜要实行公开外交，但是并未废除战胜国之间此前订立的各种秘密条约，相反，在战胜国对战败国的和约中的许多条款，恰恰是这些秘密条约的体现。例如，在巴黎和会上，英美等国为兑现第一次世界大战期间与日本签订的秘密条约，包括英、日共同瓜分一些太平洋德属岛屿、英国承认日本有权继承德国战前在中国山东特权的《英日密约》，美国承认日本在华有“特殊利益”、日本承认美国对华“门户开放、机会均等”政策的《蓝辛—石井协定》，便不顾中国的正当要求，强行作出了把德国在中国山东的利权给予日本的决定。又如，对前奥斯曼帝国领地和德国前殖民地的委任统治国的选择，也与大战期间协约国于1915-1917年达成的一系列瓜分“奥斯曼帝国遗产”的秘密协定和备忘录，(55)以及日俄秘密协定和英日密约等直接相关。

第四，国际联盟的委任统治制度，是帝国主义列强在战后世界被压迫民族风起云涌的反帝反殖民斗争的形势下，被迫对旧有的殖民体系进行的改造。它反映了时代的进步，但并没有改变殖民统治的实质。之所以如此，正如E.H.卡尔所说，因为在实际上，受托国在多大程度上能宣称他们代表国际联盟行动，是令人怀疑的。(56)在这种情况下，委任统治国就把被它们委任统治的领土当作不同程度的殖民地来对待，特别是在第三类委任统治地，其殖民地的性质更为明显。

第五，由于美国始终拒绝加入国际联盟，(57)苏联长期被拒之门外，日本、德国和意大利相继退出，不受盟约的约束，国际联盟并不具有真正的普遍性和权威性，从而使集体安全更加有名无实。

第六，国际联盟成立的财政经济组织，是由来自不同国家的专家组成的财政经济委员会。该委员会每年在日内瓦开会，并指导国际联盟秘书处的财政和经济部门的工作，还负责发行和监督国际联盟发行的各种公债。1920年和1927年，该委员会分别召开过涉及大战后的财政金融重建的财政金融会议和涉及减少关税及其他贸易壁垒的会议，但成效不大。因此，尽管该委员会为经济领域中的合作提供了一个新的运作模式，列强却未能建立起第一次世界大战后的新的国际经济秩序，这也从另一个重要方面反映了列强的矛盾与短视。

第一次世界大战后，战胜国通过国际联盟所建立的战后国际秩序是残缺不全的，这个国际秩序无法完成维护战后世界和平的宗旨与任务。它对日本发动侵华战争束手无策，对纳粹德国的扩军备战反应乏力，对意大利侵略阿比西尼亚(今埃塞俄比亚)的制裁半心半意，对被侵略国家的支持缺乏诚意。因此国际联盟在保卫世界和平方面没有作出应有的贡献，实际变成了维护战胜国利益的“战后新秩序”，反而在客观上助长了侵略。第二次世界大战的爆发标志着一战后建立的国际秩序的彻底破产，国际联盟也名存实亡。1946年4月19日，国际联盟正式宣布解散。

就在国际联盟正式解散之前，在国际联盟的基础上重建的代表第二次世界大战后国际政治新秩序的联合国已经于1945年10月24日正式成立。联合国宪章第一次把维护和平与解决社会发展和经济发展问题紧密地联系在一起，彰显了其缔造者深刻的战略思考。不仅如此，联合国所规定的和平解决国际争端和制裁侵略的机制，并以“大国一致”原则将制裁侵略的权力集中于安理会，也反映了二战结束时的世界政治力量对比，体现了大国的协调与合作，从内部机制上有利于保证集体安全。另外，联合国所规定的对德、日、意的殖民地和国际联盟的委任统治地实行国际托管计划，以及其实施的结果，使联合国关于在进入21世纪的时候不再有殖民制度的目标也基本实现。正是因为克服了国际联盟的一些重要缺陷，联合国才成为维护二战后国际秩序、推动世界和平与发展的重要国际机构。对于国际联盟的缔造者之一、英国的罗伯特·塞西尔子爵的那句名言“国联死亡了，联合国万岁”，(58)我们当做这样的理解。

基金项目：本文为国家社科基金重大项目“20世纪国际格局的演变与大国互动研究”(11&ZD133)阶段性成果

（作者简介：徐蓝，首都师范大学历史学院教授）