破解社会治理难题关键在于调整央地关系

原题：社会治理创新需要调整央地关系

随着社会结构的巨大变迁，社会治理亟待改革创新。党的十八届三中全会提出“创新社会治理体制”，这是在总结中国社会建设和社会治理经验教训的基础上作出的重大战略决策。计划经济体制下形成的政府和社会管理模式已不能很好地适应经济社会变迁带来的新形势和新要求，以政府为单一主体、以管控为主要手段、以维稳为主要目的的传统社会治理模式亟待变革。笔者在研究中发现，现实中很多社会治理方面的难题都涉及央地关系，要推进国家治理现代化，进行社会治理创新，迫切需要进一步调整央地关系。

社会治理创新要求加强地方政府能力建设

社会治理的重心在基层，城乡社区是社会治理的重要依托和载体。因此，社会治理创新既要处理好政府与社会的关系，还要处理好不同层级政府之间的关系，使地方政府特别是基层政府拥有充足的资源和足够的能力对基层社会进行管理和服务。新一届政府自成立以来，不断深入推进行政审批制度改革。以简政放权为主要内容的行政审批制度改革，不仅意在减少政府对企业和市场的干预，减轻企业和群众的负担，激发企业和市场活力，而且意在方便企业和群众办事，优化对企业和群众的服务，拓宽社会空间，激发社会活力，培育社会力量，提升社会治理能力。从社会治理创新的角度看，简政放权不仅需要政府向社会放权，还需要中央政府向地方政府特别是基层政府放权，加强地方政府特别是基层政府的能力建设。

强化地方政府能力需要调整央地关系

我国是中央集权的单一制国家，地方政府是一个很宽泛的概念。省级及其以下不同层级政府都属于地方政府，省级政府是地方行政建制的最高层，处于中央与地方关系的重要关节点。一般央地关系是指中央政府与省级和省级以下层级政府之间的关系。中国政府不同层级之间虽然级别和层级有差异，但是在机构和职能设置上具有高度的同构性，上级政府有的部门和机构往往要求下级政府同样设置，强调“上下对口”。高一层级政府与下级政府之间的关系状况，与中央政府与省(市、区)政府关系的状况有很大相似性。因此，在一定程度上中央和省级政府之间的关系状况影响或者决定省以下政府之间的关系状况。

中央和地方、上级和下级政府的职能并不完全相同，功能各有差异，因此既有合作，也有博弈。上级政府总是希望能够对地方政府具有调控能力，在更大范围内提供公共服务，提高资源的利用效率，保证市场统一和公共秩序，防止地方各自为政，防止出现尾大不掉的分裂势力，保持国家统一稳定。但是，地方政府却希望保留更多的自主权力、更多资源，防止上级政府对地方事务过度介入和干预。各地情况千差万别，中央和上级政府的统一政策到了地方存在着是否适用的问题。在中央统一政策和地方自主独立的要求之间存在着张力。中央政府为了有效实现对地方的控制和管理，主要采取两种方式，一是人事制度，二是财税制度。干部人事制度决定着各级党政官员的升降去留，财税制度决定中央和地方以及不同层级政府之间获取资源的能力、保有资源的水平，这两个制度即通常所说的“帽子”和“票子”。不仅中央政府与地方政府，地方上下各级政府之间也是如此，上级政府通过拿着下级政府官员的“帽子”和下级政府运作的“票子”，对下级政府进行调控管理。

为了更好地加强中央政府的能力和权威，更好地履行中央政府的职能，中央在地方建立和派出一些机构，直属中央政府管理，与地方政府机构形成平行的条块关系。因此，央地关系不仅表现为上下级的垂直关系，还在一定意义上表现为条块的平行协作关系。

新中国成立以来，垂直的府际关系曲折变化，经过“权力集中—地方活力不足—权力下放—中央控制力弱化—再上收中央”的“收—放—收”过程，常常表现为“一收就死、一放就乱”的怪圈。在平行的条块府际关系方面，同样经历了“上收中央—下放地方—再上收中央—再下放地方”的循环往复。

历史地看，央地关系调控的主导权一般来说掌握在中央政府手中。这是中央政府强有力的表现，更是国家统一稳定的需要。但是，如果权力和资源过度向上集中，则不利于调动地方政府的积极性，不利于地方政府更好地履行自身的职能。因此，社会治理创新需要进一步调整央地关系，上级政府特别是中央政府要给予地方政府更多的自主空间和自主权力，以增强地方政府改革创新的动力和能力。