国家治理视角下财政预算法治化的基本路径

原题：国家治理视角下的财政预算法治化

一、引论

二十年，似乎又是一个轮回。2014年8月31日，第十二届全国人民代表大会常务委员会第十次会议表决通过了《全国人大常委会关于修改〈预算法〉的决定》。历经四次审议，《预算法》的修改终于尘埃落定。至此，预算法立法完善问题总算暂告一段落。不可否认，本次《预算法》的修订实现了多处的创新和突破，并且也在一定程度上解决了我国预算管理中的一些问题。但是同样不应忽略的是，本次《预算法》的修改也留下了若干遗憾，仍有待于今后的进一步修改和完善。从这种意义上讲，财政预算法治化的推进“永远在路上”，[①]本次《预算法》的修改也只能看作是我国财政预算法治化进程中的一个新起点。

事实上，从国家治理现代化总体要求的角度来看，我国在财政预算法治化建设方面依然任重而道远。进一步推进我国财政预算法治化，仍然将是我国今后一段时间内的主攻方向。十八届三中全会明确指出，“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”，而“财政是国家治理的基础和重要支柱”。要实现国家治理现代化，就必须“完善立法、明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算、提高效率，建立现代财政制度，发挥中央和地方两个积极性”。而在整个财政制度中，预算法居于非常重要的地位，被称之为“经济宪法”。因此，财政预算法律制度的进一步完善无疑具有十分重要的意义。

此外，从法律与经济的关系来看，进一步深化预算法律制度的完善不仅是我国财税体制改革与完善的重要内容，同时也是促进我国经济发展方式转变的重要手段，具有制度建设与经济促进的双重功效。中央对此也高度重视，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》中明确指出，“理顺各级政府间财政分配关系，健全公共财政体系，完善预算制度和税收制度，积极构建有利于转变经济发展方式的财税体制。”党的十八届三中全会进一步指出，“改进预算管理制度”，“实施全面规范、公开透明的预算制度”。这都表明，财政预算的法治化问题关系到经济法展的促进，因而更加需要进一步推进。

在整个财政预算法治化进程中，理论的研究具有十分重要的意义。前些年，伴随预算法的立法修改进程的逐步推进，预算法的修改与完善问题逐渐成为法学界重点关注的热点问题。虽然预算法的修改历经全国人大常委会四次审议才最终于2014年8月通过，但在这漫长的立法研究进程中，学界却得以有时间进行充分酝酿，并在酝酿的过程中涌现出了一批重要的优秀研究成果，这些成果已经成为我国预算法完善的重要理论基石。近些年的相关成果，不仅数量明显增多，而且质量明显提高;不仅关注预算法的具体内容，而且关注预算法的外在形式;不仅拓宽了预算法研究的范围，而且延展了预算法研究的深度。[②]不可否认，这些研究成果从不同的角度和侧面，为我国预算法的修改与财政预算法治化的实现，提供了非常有益的思路，并在新修订的预算法中得到了不同程度的体现。

然而，遗憾的是，在以上学界的研究成果中，对预算法的双重法律属性其进行集中研究，并由此上升到国家治理高度的成果并不多见。虽然有些学者在其研究成果中也会涉及到预算法的宪法属性问题，但仍不少的学者在其研究成果中把预算法的法律属性自动默认为经济法，并在经济法框架体系之下开展相应的研究。固然，预算法是经济法的重要组成部分，从经济法的角度研究预算法也具有十分重要的意义。但是，如果仅仅在经济法框架之内研究预算法的完善问题，并不能对预算法的进一步完善提供科学完备的方案，也不能很好地解决我国当前预算法实际运行中存在的诸多问题，更不能从根本上对我国预算法进行完善。因为，许多影响预算法运行的现实问题，并未必都是经济法本身能解决的。例如，预算民主与我国现行政治体制的张力问题，预算权的中央与地方分配所带来的宪法问题，这些已经远远超出了经济法的范围，很有必要上升到宪法的层面才能予以解决。

这似乎是一个两难困境，一方面，“不入虎穴，焉得虎子”，不纳入到经济法的体系之中，很难对预算法进行有效的研究;另一方面，“不识庐山真面目，只缘身在此山中”，仅仅局限于经济法的范围，又很难全面系统地认识和理解预算法。从这种意义上讲，预算法既在经济法“之内”，又在经济法“之外”。这一困境的解决之道，在于从国家治理的角度重新审视预算法的双重法律属性，并在此基础上探寻财政预算法治化的基本路径。有鉴于此，本文拟对上述问题进行探析。