国家治理视角下财政预算法治化的基本路径（3）

三、预算法的双重法律属性在财政预算法治化进程中的意义

以上从国家治理的角度对预算法的双重法律属性进行了具体阐释，这对当前的时代背景下具有重要的价值。在国家治理的框架体系和语境下，深入研究预算法的双重属性，不仅可以在法学理论上进一步深化对预算法的认识，同时还可以为财政预算法治化的制度完善提供有益的思路，从而在一定程度上推动我国财政法治化进程，具有理论研究和制度构建的双重功效。

如前所述，在当前国家治理现代化的背景下，财政预算法治化具有十分重要的意义。而要真正充分实现财政预算的法治化，就必须充分认识预算法的双重法律属性。预算法的这种双重法律属性具体体现在：一方面，预算法作为财税法的重要组成部分，具有明显的经济法属性;另一方面，预算法又与国家的政治体制紧密相连，具有明显的宪法属性。预算法具有经济法与宪法的双重法律属性，二者统一于当前的国家治理现代化进程之中。充分认识并把握预算法的这种双重法律属性，对于科学构建预算法理论体系、合理安排我国预算法中的相关制度、妥善解决预算法实际运行中的各种实践问题，具有十分重要的意义。具体来讲，预算法的双重法律属性对我国财政法治化进程的促进作用，主要体现在以下三个方面。

首先，充分认识预算法的双重法律属性，有助于在宏观上把握财政预算法治化的基本思路。“法律的修改并不完全等同于法律条文的删废和改动，在更深层次上则是对传统法律价值、理念的重新定位和反省”，[14]因此，任何一部法律的制订、修改、完善，其立法指导思想十分重要，预算法也不例外。基于预算法的双重法律属性，财政预算法治化进程中应该注意平衡协调预算法的双重法律属性，不仅要强调其经济法特质与功能，同时还要注意到其宪法特质和功能。[15]事实上，在预算法修订之前，即有学者指出，修改后的《预算法》或新制定的《预算和决算法》，其第1条都应该规定为，“为了规范预算和决算行为，加强预算和决算调控，体现人民当家作主，使预算资金的收人和支出符合人民的根本利益，促进经济、社会和人的全面发展，根据宪法，制定本法。”[16]此外，在财政预算法治化进程中，学者们提出的要加强预算民主性和透明度、加强人大的审查监督权等方面的完善建议，[17]而这类完善建议则大体上可以归入到预算法的宪法特质和功能之中，需要从宪法的视角予以审视。由此可见，只有充分认识预算法的这种双重属性，才能对于这类宏观方面的基本思路问题提供可能的解决方案。

其次，充分认识预算法的双重法律属性，有助于合理设计预算法律制度的具体内容。在正确的立法方向、理念和指导思想确立之后，预算法具体制度设计的科学合理与否，直接关系到预算法在实际生活中的运行顺畅与否。因此，预算法具体制度的设计十分重要。基于预算法的双重属性，一方面，预算法具体制度的设计必须符合经济规律，以有利于预算法对经济的宏观调控;另一方面，预算法具体制度的设计必须符合民主的基本原则，以有利于预算法对政治民主的推动。学者们对预算法具体制度方面的修改意见，实际上大致可以归为两类，一是对预算法具体经济规则的设计，其技术性较强;二是对预算法相应宪法规则的设计，其政治性较强。正是基于预算法的这双重属性，预算法具体规则的设计必须充分考虑这两种性质规则的充分结合和协调，以实现民主与科学的统一。当然，以上两种规则的划分仅仅是一种大致的归类，并非完全绝对，因为有些具体的规则很难分清到底是经济规则还是宪法规则。以预算年度的起始为例，一方面，预算年度的起始要考虑到与会计年度的协调，具有较强的经济性和技术性，另一方面，预算年度的起始又要与我国人大机关的会议制度相符合，因而又具有较强的政治性和民主性。无论是单一的技术问题还是政治问题，还是二者兼具的综合性问题，其解决的关键还是在于对预算法双重法律属性的平衡与协调。

再次，充分认识预算法的双重法律属性，有助于解决当前财政预算法律制度运行中存在的诸多问题。法律真正的意义在于其实际效果的实现，从这种意义上来讲，预算法的顺利实施应该是预算法立法的基本出发点和归宿。然而，“徒法不足以自行”，正确的立法指导思想和科学的具体制度设计，仅仅是预算法顺利实施的必要非充分条件，预算法的顺利实施还需要其他方面制度和因素的配合。但是从另一方面来看，预算法运行中诸多问题却又与预算法立法有着直接或间接的关系。基于预算法的双重法律属性分析，当前预算法运行中的诸多问题实际上同样可以大致分为两类，一类是经济性较强的问题，一类是宪法性较强的问题。当然，这同样是一种大致的分类，预算法运行中的许多问题实际上是兼有两个方面的性质，只是偏重点有所不同。如绩效预算管理问题，其经济意义大于政治意义;而预算信息公开、预算权的划分、人大机关对行政机关的预算监督等问题，其宪法意义则大于经济法意义。总之，预算法运行中的诸多问题的妥善解决，都和对预算法双重法律属性的认识与把握有着非常密切的关系。

由此可见，充分认识并把握预算法的双重法律属性，不仅有助于预算法本身的完善与实践问题的解决，同时对于促进整个财政预算的法治化进程也具有十分重要的意义，进而为国家治理体系和能力的现代化提供坚实的基础。事实上，正是基于预算法的双重法律属性这一复合性特质，预算法才能成为不同利益的交汇点和多方利益主体的博弈平台。从国家治理现代化的角度来看，聚合了多种利益的财政预算更迫切需要加快其法治化进程。这也是继提出国家治理现代化的十八届三中全会之后，又在十八届四中全会提出全面推进依法治国的原因之所在。因此，牢牢把握预算法的双重法律属性这一核心主线，在促进财政预算的法治化、实现国家治理得现代化等方面尤为必要。