居住证制度改革的思路与路径设计

原标题：居住证制度改革新政：演进、挑战与改革路径

居住证制度为解决流动人口问题、完成户籍制度改革提供了一个过渡阶段，是实现城镇基本公共服务由户籍人口向常住人口扩展的重要手段，为我国户籍制度改革指明了方向。自实施以来，居住证制度经历了从地方实践不断发展成为全国性制度安排的过程。那么，居住证制度改革的内涵是什么？在我国户籍制度改革的大背景下，这一制度是如何发展演变而来的？居住证制度在各地区的实施存在哪些异同？在未来的改革进程中还存在哪些瓶颈性问题？本文在梳理和总结相关资料基础上，将对这些问题进行深入的分析和研究；最后探索了推进居住证制度改革的思路与改革路径。

一、居住证制度改革的内涵与主要内容

无论从理论还是实践上看，实施居住证制度改革都有其深刻的现实内涵。总的来看，主要体现在三个方面。一是体现出对流动人口的价值愈加重视。居住证与暂住证仅一字之差，但其含义却有很大不同。“暂住”一词本身就带有不稳定性，让流动人口很难产生认同感和归属感；且暂住证制度的设计理念是强调控制和管理人口的流动，忽视了流动人口应享有的权益。而居住证体现了社会管理理念的创新，弱化了户籍观念，增强了城市外来人口的居民意识，［1］被赋予打破户籍身份隔离、实现居民自由平等的基本诉求。二是要梯次渐进式提高流动人口的基本公共服务水平。由于户籍制度改革面临的阻碍以及当前公共服务资源的制约，难以在短期内实现全部流动人口基本公共服务水平的快速提高。居住证制度采取梯次渐进式提高福利待遇的机制，逐步有序地提高流动人口的福利水平，最终实现城镇基本公共服务从户籍人口向常住人口的扩展。三是合理有序推进我国户籍制度改革进程。由于长期以来我国实行的二元户籍制度具有很强的惯性，过快的制度变迁短期内很可能造成制度的撕裂。而居住证制度为户籍制度改革提供了一个过渡时期，通过不断剥离户籍制度承载的福利，最终消除户籍制度藩篱，还原户籍制度的基本功能。

居住证制度的内容很大程度上体现着居住证制度改革的内涵。根据居住证制度，流动人口在流入地居住时间达到一定期限、符合相应条件的，即可向居住地相关部门申请领取居住证。持证人凭居住证即可享受流入地相关的基本公共服务。当前流动人口凭证享受的基本公共服务根据各地情况而有所不同。总体来看，与居住证相关的基本公共服务主要包括义务教育、社会保险、就业服务、公共卫生、住房等基本公共服务，以及证照办理、申领机动车驾驶证、参加职业资格考试等便利。很多城市都规定了阶梯式福利享受机制，即流动人口凭居住证就可以享受当地的基本公共服务，当达到相应条件后，可以进一步享受更多的公共服务。居住证制度改变了以往“高门槛、一次性”的权益获取方式，将公共服务的获得方式调整为“低门槛、梯次式”，［2］使流动人口既可以普遍享受到基本公共服务，也能够通过不断积累提高自身享受的公共服务水平。此外，居住证制度的重要亮点还在于其提供了向常住户口转变的渠道。根据相关规定，当持证人达到特定的条件之后即可以向流入地申请常住户口。整体来看，居住证制度体现了我国社会治理理念的创新，从制度设计上更加注重流动人口的合法权益，强调流动人口享受基本公共服务的权利，且提供了流动人口积分落户的渠道，是推动我国户籍制度改革的一项重要制度安排。