居住证制度改革的思路与路径设计（5）_社会_理论大视野_文库

四、居住证制度改革的思路与路径设计

（一）居住证制度改革的主要思路

从当前居住证制度实施情况来看，居住证制度在全国仍处于初步探索阶段。但国内现实与国际经验都表明，它是我国城市流动人口管理的一种现实选择，是推动户籍制度改革的重要一环。［18］为保障居住证制度改革的深入推行，需要中央与地方政府共同努力，从顶层设计、制度保障、配套政策、政策落实等多个方面共同入手，建立完善的居住证制度体系，切实保障政策实施，实现居住证制度改革的目标。

在居住证制度改革中应以国家为主导，地方政府为主体，逐步打破户籍制度的桎梏，稳步提高基本公共服务供给水平，实现基本公共服务由户籍人口向常住人口的扩展。当前，中央政府亟需出台配套的法律法规和制度措施，推进户籍制度改革的实质性推进，为改革创造良好的政策环境，且应从宏观层面加强对居住证制度的监督管理，推进这一制度在全国的实施；另一方面，作为推进居住证制度的主体，地方政府应合理制定居住证政策，提高居住证覆盖范围，监督政策落实，保障居住证制度的深入推进。整体来看，居住证制度改革应遵循以下原则，在门槛设计上，遵循低门槛、广覆盖原则，提高制度覆盖人口范围；在机制设计上，遵循分步推进、稳步提高的原则，既考虑到当前各地的现实情况，也应实现基本公共服务水平的稳步提高。

在居住证制度改革中需正确处理以下关系：一是特大城市人口规模调控与提高居住证承载的福利的关系。多年来，特大城市始终是流动人口高度聚集的地区，随着流动人口福利待遇水平的提高，短期内可能会吸引更多流动人口涌入特大城市，如何处理这一矛盾对我国特大城市的发展具有重要影响。二是凭证享受的福利待遇水平与申领居住证门槛高低的关系。提高流动人口享受基本公共服务的水平是居住证制度的一项重要目标；然而，在公共服务资源有限的前提下，各地方政府都面临着如何平衡居住证承载的福利待遇与申领门槛的高低问题。三是地方实践与国家层面规章制度的衔接问题。多年来，多地经过探索已形成了各自的居住证管理体制，因此在全国性政策推行过程中，正确处理地方制度与国家相关规定的关系影响到全国性居住证制度的顺利实施。

（二）居住证制度改革的路径设计

根据居住证制度改革的总体思路，居住证制度改革的深入推进需要国家层面和地方层面共同着手，合力推进。

从国家层面来看，首先，中央政府应尽快出台居住证法律法规及配套的制度措施，这样地方政府才能够有制度支持，深入推动改革。一方面，应从国家宏观层面建立相应的监督管理机制，及时调整和完善相关的制度措施；另一方面，应探索将居住证的实施、落实情况纳入地方政绩考核指标体系。其次，国家层面的相关政策应给地方政府预留空间。当前我国仍存在较大的地区差异，应结合不同地区特点，合理设置居住证制度体系，既要做到让居住证惠及绝大多数流动人口，又要避免形成“福利洼地”。最后，探索政府财政分配体制机制。当前，我国公共服务筹资实行高度分权化，这是导致地方政府排斥流动人口的重要原因；且在以经济增长为主的考核机制下，地方政府对非经济性公共物品的提供缺乏动力。另外，从国际经验看，义务教育、社会保障、社会救济等基本是中央政府的支出责任，因此探索政府财政分配体制机制，提高中央和省级政府支出比重，是居住证制度有效实施的重要保障。［19］

从地区层面来看，首先，各地应通过多种措施提高居住证覆盖范围。提高居住证覆盖范围是其功能发挥的重要基础。然而当前很多地区都存在居住证覆盖率低的问题，制约着其政策实施效果。各地可通过加强宣传、提供各种便民服务等吸引和鼓励流动人口办理居住证。也可探索降低对居住条件、就业条件的要求来吸纳更多的人口。如可探索将非正规就业、长期租住在违章建筑内的流动人口纳入居住证体系中。此外，还可要求单位、企业为其员工办理居住证来提高办证率，但不能使用强制手段等措施，避免重蹈暂住证覆辙。其次，统筹兼顾不同流动人口群体的利益诉求。我国流动人口群体内部在教育、就业、收入等多方面都存在很大差距，生存型流动和发展型流动并存。作为推动我国基本公共服务均等化的重要手段，居住证的设计应做到统筹兼顾，采用“低门槛，累进式”模式，尽量扩大政策覆盖范围，并通过设计阶梯式公共服务享受机制，为不同条件的流动人口提供相应的公共服务。第三，应降低居住证绑定的福利水平。当前，众多专家学者基本达成共识，即居住证制度是户籍制度改革的过渡阶段。因此，在居住证制度的设计上，要避免仅着眼于当前面临的问题，而应从长远发展角度考虑这一制度。且若其承载福利过多，很可能使流动人口内部出现再分化，成为未来另一个改革对象。此外，在未来相关服务的制定执行过程中，也要避免众多服务都以居住证为载体的思想，尽量降低其绑定的福利水平。最后，地方政府应打破部门利益束缚，着力推进居住证各项政策在当地的落地实施，确保居住证制度各项功能的最终实现。

［作者简介］陆杰华，北京大学社会系教授，博士生导师；李月，北京大学社会学系博士研究生。

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