居住证制度改革的思路与路径设计（3）

（二）地方性居住证制度的比较分析

近年来，多地不断探索居住证制度，形成了各自的居住证制度体系。比较和分析这些地区居住证制度的异同，对于居住证制度在全国范围的实施具有重要参考价值。结合区位及经济发展特点，我们选取了上海市、深圳市、成都市、郑州市、江苏省等五个省市，对其居住证制度进行了比较。申领条件、享受的福利和落户政策是居住证制度的三个主要制度要件，我们将从这三个方面对五个省市的居住证制度进行比较分析。

首先，如表1所示，各地基本都将居住、就业和缴纳社会保险作为申领居住证的准入条件，但在具体要求上存在一定差异。上海市和深圳市均要求流动人口应同时满足合法稳定居住、合法稳定就业并连续缴纳社保两项条件，其申领条件明显要高于其他地区，且深圳市要求的时限更高。成都市规定满足多项条件中的一项即可申领居住证。对比来看，郑州市和江苏省的申领条件相对较低，只要流动人口拟在当地长期居住即可领取。郑州市要求提供居住地址证明和就业证明即可领取居住证，江苏省则要求仅提供居住证明即可。对于未达到申领居住证要求的流动人口，除成都市外，其余四个城市均规定应申报居（暂）住登记。成都市要求拟居住一个月以上的应办理临时居住证。整体来看，当前特大城市申领居住证的门槛仍相对较高，而部分省市以“广覆盖”为目标，已大大降低了申领门槛。

表1 五个省市居住证的申领条件及未达到申领条件的政策安排的比较(略)

其次，在凭居住证享受的福利方面，2014年发布的《居住证管理办法（征求意见稿）》（以下简称《办法》）对居住证持有人享受的基本公共服务和便利做出了规定。根据《办法》，持证人在居住地能够享受免费接受义务教育、平等就业等九项基本公共服务，以及机动车登记、申领机动车驾驶证等六项便利。当前，大多数流动人口已能够享受其中规定的一些基本公共服务及证照办理等便利，但也有部分公共服务在各地有一定差异，本文主要对五个省市在这些方面的差异进行比较。从表2来看，五个省市对流动人口最为关心的子女教育问题均做出了政策安排。其中，上海市和江苏省规定流动人口只要持有居住证，其子女就可在当地接受义务教育。深圳市和成都市则要求当持证人满足规定条件之后才可享受这一权益。五个省市均没有放开在当地参加高考的权益，但上海市和江苏省规定，满足一定条件后，持证人随迁子女可获得在当地参加高考的资格。在就业服务和法律援助方面，部分省市做出了明确的规定，且基本没有设置门槛，只要持有居住证即可以享受。在住房公积金使用方面，上海市规定持有居住证即可以享受相关服务，郑州市要求持证人应满足特定条件后才可享受这一服务，其余省市未做明确规定。通过分析可以发现，五个省市的居住证制度设计均体现了“梯次渐进式”福利享受机制，均规定当持证人达到一定标准或符合相关条件之后，可进一步享受更多的福利待遇。

表2 五个省市居住证持证人部分福利待遇情况比较(略)

最后，在居住证转为常住户口政策方面，当前只有上海市和深圳市出台了明确的入户政策。整体来看，居住证转为常住户口体现出规模越大、经济发展越好的城市，要求条件越高的特点。从各地相关规定来看，居住证转为常住户口主要考察的方面比较一致，基本围绕持证人的合法稳定就业、合法稳定住所、连续居住年限、参加当地社会保险年限等（详见表3）。

表3 五个省市居住证持证人转为常住户口政策比较(略)

从以上对比中可以看到不同地区居住证制度设计既存在很大差异，但也有一些相似之处。首先，其差异主要体现在申领条件、居住证转为常住户口等“门槛”的政策规定方面。从申领条件来看，特大城市的申领条件相对较高。上海市、深圳市等均要求同时符合稳定居住和连续缴纳社会保险费等，而郑州市、江苏省等则仅需提供居住证明和（或）就业证明即可。从落户政策来看，上海市的条件要求最为严苛，必须同时达到多项条件才能够申请转为常住户口。相较而言，深圳市实行的积分入户制则较为宽松。其次，各地的相似之处主要体现在享受福利待遇的政策以及积分入户制度设计等“机制设计”方面。从享受的福利待遇来看，五个省市都制定了“梯次渐进式”机制，持证人凭居住证仅能够享受基本的公共服务，但随居住、缴纳保险等条件的提高享受的福利待遇水平也随之提高。在入户制度设计方面，虽然成都市、郑州市和江苏省当前仅出台了指导意见，但大多已经明确要实行积分入户制，从考察的主要指标来看，除上海市外，其余四个地区的考察范围也都较为一致。总结来说，各地的居住证制度可以概括为“门槛”高低不同，但“机制设计”思路相似。