居住证制度改革的思路与路径设计（4）

三、居住证制度改革面临的瓶颈性问题及成因

（一）居住证制度改革面临的瓶颈性问题分析

居住证制度实践中暴露出众多深层次的问题亟待关注和解决，且居住证制度在全国范围内的推广实行仍面临诸多阻碍。

1.部分地区申领条件偏高。提高对流动人口的覆盖面，是发挥居住证制度的服务和管理功能的重要基础。而当前一些地区存在申领条件偏高的问题。合法稳定住所和合法稳定就业是大多数城市的申领要求。但据中国流动人口发展报告显示，流动人口有相当比例就业于私营部门或从事个体经营，这些工作大多并不签订就业合同，也无法为流动人口缴纳社会保险。且很多低收入流动人口选择租住在违章建筑等低成本的住房内，也很难提供租房合同。这就使相当部分流动人口无法达到申领居住证的准入条件。然而，这些“双无”类流动人口恰恰又是最需要加强属地化管理、服务的那一部分。［14］申领条件偏高还使得政府部门无法掌握常住人口信息，因此申领条件的偏高大大制约着居住证制度功能的实现。

2.各地居住证承载的福利与国家相关规定的衔接问题。由前面分析可知，当前各地居住证承载的福利存在一定差异。《居住证管理办法（征求意见稿）》中提出的基本公共服务在一些地区还不能凭居住证全部享受，其中最主要的就是义务教育和使用住房公积金等公共服务。这其中存在着居住证申领门槛高低与凭证享受福利待遇多寡的矛盾问题。对于特大城市而言，若根据国家规定，凭证就可以享受规定的各项服务，那么为避免财政负担增加、人口继续膨胀等后果，特大城市很可能会选择提高申领居住证的门槛；然而，若提高申领门槛，那么能够凭居住证才可享受的其他公共服务，非持证人也就不再能够享受，这势必会给流动人口造成更多不便。因此，如何科学合理地制定国家层面的法律法规，对居住证制度在全国的推行具有重要影响。

3.积分落户门槛较高可能导致积分入户政策流于形式。一方面，积分落户是居住证制度的一大亮点，该政策提供了一条从流动人口转为户籍居民的途径，是流动人口尤为关注的一个方面。另一方面，积分落户也是居住证制度的重要组成部分，是户籍制度改革的重要尝试。然而，出于调控人口规模的考虑，很多特大城市和大城市将积分落户门槛设计过高，每年可能只有极少数流动人口能够通过这一途径成功“转正”，真正惠及的流动人口数量很少。这将导致积分入户政策流于形式。这不仅大大降低了流动人口社会融入的信心，也会降低居住证作为户籍制度改革过渡阶段的作用。因此，如何在人口规模调控和积分落户政策之间寻找一个平衡点是居住证制度设计中面临的一个重要难题。

4.与居住证制度相配套的财政分配体制有待建立。地方财政的支持力度决定着居住证持证人所享受到的基本公共服务水平。将流动人口纳入城市的基本公共服务体系必然会对该地的教育、医疗、住房保障等造成一定压力，并增加行政管理成本，尤其是在政策实施初期及流动人口规模较大的城市。然而，若地方财政无力承担这些成本，或由于缺乏相应的考核制度压力而不提供相应的支持，则政策实施的效果必然会大打折扣，使得居住证制度设计流于形式。因此，有必要调整地方和中央的财政分配体制，共同承担流动人口的基本公共服务供给成本。

5.地方壁垒和部门利益制约着居住证制度的落实。居住证制度改革的背后是公共服务资源的再分配，政策实施必然会影响到地方和部门的利益，若不能打破这些利益桎梏，很可能会使居住证制度有名无实。一方面，由于中央政府并没有针对流动人口基本公共服务提供相应的支持，出于财政压力的考虑，地方政策很可能会提高居住证申领门槛、降低凭证能够享受的福利待遇，使居住证制度的政策效果远低于预期。另一方面，居住证制度的实施也将涉及当地的众多政府部门，如教育部门、社会保障部门等。在推进过程中，若无法有效打破部门利益，也会导致居住证无法深入实施。居住证制度的实行既会对公共资源造成压力，例如会增加对教育资源的需求，加大教育部门的压力；也会涉及到现有部门利益的再分配问题，例如，若赋予居住证刷卡乘车的功能则会影响到交通部门的既得利益。因此，能否有效打破地方壁垒以及部门利益的束缚，是决定居住证制度能否落到实处的关键所在。

（二）居住证制度当前问题的成因分析

居住证制度改革当前面临的问题成因是多方面的，既有我国长期以来地区、城乡巨大的发展差异的影响，也有全国性配套制度缺失的因素，还有地方政府与中央存在利益博弈、改革避重就轻等原因。

1.地区、城乡发展的显著差异使特大城市居住证制度改革推进艰难。由于我国城乡、地区经济社会发展差异巨大，人口流动一直保持着较强的势能，且仍保持向特大城市聚集的态势，居住证制度改革的难点也集中在特大城市。当前特大城市普遍实行高申领条件和高入户门槛的原因正在于此。长期以来，进行人口规模调控与提高流动人口基本公共服务水平始终是特大城市面临的两难选择。［15］在全国性居住证制度开始全面推进的背景下，作为流动人口高度聚集的地区，特大城市的居住证制度改革直接关系到这一政策的成败。因此，如何破解北上广等特大城市的居住证制度改革是居住证制度改革面临的一个重要难题。

2.相关配套政策缺失制约着全国性居住证制度的建立。居住证制度体系涉及诸多制度要件，包括申领条件、享受的福利待遇、落户政策安排，以及居住证管理体制、法理问题、技术手段等，为建立全国性的制度体系，势必需要中央政府出台配套的政策规定，只有这样才能在全国建立起统一的制度体系，有利于未来居住证制度改革的继续深入。而当前由于缺乏统一的政策指导，各地的居住证制度体系在多方面都存在很大差异，影响到未来我国统一的居住证制度的建立。

3.地方政府与中央存在利益博弈，改革避重就轻。居住证制度改革涉及到地方利益问题，出于公共财政压力的考虑，地方政府并没有动力去提高流动人口的基本公共服务水平，但迫于国家政策的压力，也会做出相应的调整变动。然而，很多时候其政策惠及的人口主要集中在年轻人、高学历、高收入等较为优秀的人群，而处于流动人口群体中较为弱势的人口，从改革中能够获得的福利实则十分有限。［16］当前我国户籍制度已到了攻坚时期，依靠地方政府局部式的探索和改革的模式已不能取得实质性的突破，与户籍制度相关的配套制度改革，很多都需要在国家层面进行统筹考虑。［17］因此，当前迫切需要国家出台相应的政策法规，加强监督和考核，才能够实现居住证制度改革的深入推进。