居住证制度改革的思路与路径设计（2）

二、居住证制度的改革演进与地方性的创新

在我国户籍制度改革的大背景下考察居住证制度的演变历程，并梳理和总结其在地方的实践情况，有助于我们对居住证制度的深入认识。

（一）户籍制度与居住证制度的改革演进历程

第一阶段：我国户籍制度初步形成和发展阶段（建国初期至1978年之前）。建国初期，从1949年至1957年，我国经历了短暂的居民户口自由迁移时期。此后，随着我国重工业优先发展战略的实行，城乡分割的二元户籍制度逐步形成和建立起来。［3］1958年，第一届全国人民代表大会通过了《中华人民共和国户口登记条例（草案）》，形成了我国第一个全国性户籍管理法规，确定了在全国实行户籍管理制度，明确实行城乡有别的户口迁移制度，对非农业户口的迁移做出了严格的规定。此后，随着“大跃进”、国民经济调整、“文化大革命”等一系列重大事件的影响，我国城乡分割的二元户籍制度不断强化，人口流动被严格限制，其负面效果不断累积，最终导致城乡经济社会发展差距持续扩大，城乡隔离现象愈加严重。［4］

第二阶段：小城镇户籍制度改革不断推进，暂住证制度开始实施（1978年-20世纪末）。十一届三中全会后，人口流动现象愈加频繁，非迁移户口式的人口流动开始得到中央的认可。1980年，中央印发《关于进一步加强和完善农业生产责任制的几个问题》，在允许人口流动政策方面迈出重要一步。1983年的中央1号文件进一步放宽人口流动的限制。［5］我国户籍制度开始逐步调整。1984年国务院推出了允许农民以“自理口粮户口”进入小城镇落户的政策，第一次为农村人口有条件地进入城市放行了绿灯。［6］随之，1992年公安部发布通知，开始实行“当地有效城镇居民户口”，也被称为蓝印户口。此后，根据中央关于重视小城镇建设的精神，小城镇的户籍制度改革成为重点，小城镇的落户限制逐步放宽。［6］2001年发布的《关于推进小城镇户籍管理制度改革的意见》中指出，“对办理小城镇常住户口的人员不再实行计划指标安排管理”，标志着我国小城镇户籍制度改革的全面推进。

另一方面，为加强对流动人口的管理，1985年，公安部颁布了《关于城镇暂住人口管理的暂行规定》，决定对流动人口实行以“暂住证”为主的管理办法。实施之初，暂住证无疑对流动人口管理发挥了积极作用，然而由于其忽视流动人口的权益，强调对流动人口的管理，使得暂住证在推行过程中出现众多弊病，随着其实施而被广为诟病。［8］

第三阶段：户籍制度改革全面深化，居住证制度开始不断探索（21世纪初至今）。从2000年开始，中央政府的有关文件明确提出改革城乡分割体制，取消对农民进城就业的不合理限制的指导性思路，［9］其中大中城市逐渐成为户籍制度改革的重点，进行了大量尝试和探索。“蓝印户口”是较早进行的一项尝试。在小城镇户籍制度改革推行“蓝印户口”的同时，从1992年开始多个大中城市也开始实行该政策。但由于该政策的价值取向是吸引人才和资金，因此具有明显的局限性。2001年湖州市在地级市中率先放开户口限制，基本实现农民和外地人自愿自由迁移，［11］此后多个城市也开始探索“降低落户限制”改革举措。实践结果表明，湖州等一些城市取得了较好效果，但也有城市由于改革导致的众多问题不得不叫停，如郑州市。2003年之后，芜湖市、江苏省、成都市等多地开始探索“统一城乡户口”政策，先后取消农业户口和非农业户口，统一为“居民户口”，然而却只有很少数地区能够较好地落实相关福利。［11］

居住证制度也是这一时期户籍制度改革实践探索的一个重要方面。进入2000年之后，暂住证制度的弊端不断显现，《行政管理法》的实施也使其合法性受到质疑，暂住证制度的作用已十分有限。与此同时，居住证制度不断受到各界的重视。居住证的前身是人才居住证，从1990年代末开始，北京、上海、成都及广东等地区相继推行了“人才居住证”制度，其实施之初是为城市发展吸引高素质人才。［12］随着流动人口规模不断增大，2004年之后，众多城市开始将这一制度推广至全部流动人口。居住证一方面能够替代暂住证发挥流动人口登记和管理的作用；另一方面，以居住证制度为依托，能够实现基本公共服务向流动人口的扩展。自实施以来，其作用不断显现，截至2012年12月，已出台了居住证管理方面相关法规或规范性文件的省、自治区、直辖市和较大的城市已达到39个。［13］在2010年，《关于2010年深化经济体制改革重点工作的意见》首次在全国性文件中提出，要进一步完善暂住人口登记制度，逐步在全国范围内实行居住证制度。此后，多个全国性相关文件的出台标志着居住证制度已成为全国性的一项制度安排，成为我国户籍制度改革的重要举措。