规划和产业引导须纳入法治轨道

党的十八届五中全会公报提出，“构建产业新体系，加快建设制造强国，实施《中国制造2025》，实施工业强基工程，培育一批战略性产业，开展加快发展现代服务业行动”。这是中国经济进入新常态，在国际经济分工合作调整形势下，指导我国进行产业调整的纲领性思路。具体到规划和产业发展领域，亦应遵循全面依法治国基本方略，注重以下几个方面。

科学决策以提升规划和产业法效力

规划是为实现某种目标而对未来进行的较为长远的设想和部署，在我国表现为以“国民经济和社会发展规划”为代表的中央和地方综合性规划、以《城乡规划法》为代表的中央和地方各类专项规划等。产业政策广义上等同于经济政策，狭义上仅指产业结构政策，其核心是政府规划、诱导和干预产业形成和发展的经济政策。相较而言，规划较为宏观，内容上包括经济发展和社会治理等诸方面；产业政策集中于经济层面，起到将宏观规划转化为具体经济措施的引导和衔接功能。鉴于国民经济和社会发展规划与各类产业政策有逐渐趋于融合的趋势，即规划目标及实现呈现政策化特征、产业政策为全面规划在具体产业的体现和落实，因而在法的层面可将其并称为规划和产业法，或直接以规划法称谓。

尽管我国已经完成了十二个五年计划或规划，各种专项规划和产业政策也层出不穷，但在具体实践操作时仍存在规划法偏软而少有法律约束力的问题。要解决此问题，应当从两方面提升对规划法治的认识。

规划在形式上是具有国家约束力的法律规范性文件。法学界基于法与政策区别等原理，对规划的法律属性产生不同认识。有认为规划是宪法性法律文件的观点，有认为规划有法律约束力但只约束政府，也有认为规划不是法律文件因而没有法律约束力。以“十二五规划纲要”为例，不仅其明确“本规划经过全国人民代表大会审议批准，具有法律效力”，而且在具体章节中明确了规划实施责任、评价考核、监测评估等制度。当然，从对人的效力而言，应当认为规划纲要更多地是向政府提出的要求，而对企业、个人等非政府主体具有政策引导功能。

规划在实质上是政府引导各方利益主体经协商与博弈过程形成的长远发展战略。与法的制定过程相似，规划与产业政策的制定，必须引入协商与博弈机制。它需要充分考虑中央全面规划和地方具体发展规划之间的协调，平衡产业政策、财政政策、投资政策、收入分配、环境生态政策等方面的关系，确定优先发展、加强巩固和逐步升级或淘汰产业的顺位关系，由政府着眼于长远利益、平衡经济发展与社会治理及环境保护等因素，通盘考虑。只有充分考量和体现各方主体利益、为各方认同并形成共识的规划，才具有真正的执行力和约束力，才能为包括市场主体在内的各方所接受并乐于实施。鉴于此，政府在制定实施规划时，当立基于公共管理者身份，超越自身或部分利益代表之角色，从经济社会发展全局出发科学地确定国家、地方或行业的发展规划。