规划和产业引导须纳入法治轨道（3）

政府引导产业转型与退出亦应依法行政

在落实规划、引导产业转型过程中，于“十三五”规划期间，一项重要的工作是淘汰落后产能，促进产业结构转型和产业升级换代。本质上，这是应对世界经济分工变化和科技发展等变革的必然事物，中国在产业结构转型和产业升级中必然需要对已有的市场主体进行调整。政府在落实产业政策的过程中，作为公共事务管理者和产业发展引导者，应避免采用直接的行政干预手段和直接介入经营方式。例如，某省级人民政府以办公厅名义转发《关于烟花爆竹生产企业整体退出意见》，限定全省现有的75家烟花爆竹生产企业必须在2014年年底前整体退出，被法院宣告行为违法。此例中，政府作为公共事务管理者，如果烟花爆竹生产企业存在安全生产等方面违法情形，自然可按照相关法律进行处罚，直至关闭企业；但如果仅考虑引导产业发展而淘汰落后产能，则不便直接采用行政禁闭的手段。其原因：一方面，行政法要求行政行为符合比例原则的要求，应当审查行政行为的适合性、必要性和相称性，即考察所采取行政措施是否能够达到所宣称的行政目的、是否选择了损害较小的方式达到目标以及采取措施与要实现的目标是否相称。以淘汰落后产能为目标而直接关停烟花爆竹生产企业，在必要性上存有疑问，即没有考虑引导此类企业转产等较小损害方式实现目标。另一方面，就财产权保护的正当程序原理而言，即使需要关停企业，也应当经过协商、听证等程序，允许利益相关方充分表达意见和提出补救措施，乃至提供一定的过渡转型期、进行必要的补偿等。质言之，在全面推进依法治国基本方略的背景下，构建法治政府而要求政府依法行政，乃基本之意。

“十三五”时期是我国全面建成小康社会的决胜阶段，经济领域的产业调整与升级必将是一项重要的工作。在全面推进依法治国的背景下，在社会治理、经济建设等诸领域，都应当贯彻依法治国方略，这其中，政府率社会之先而依法治理、依法行政，尤为必要。各级政府在制定、实施规划和产业政策时，自然也应当奉行法治，严格将其纳入法治轨道。