G20杭州峰会的三个着力点

原题：G20：全球性大国的竞争与合作

二十国集团峰会（G20）作为协调全球经济事务的首要平台，是全球性大国共同治理世界经济的新机制。之所以说其新，并非指时间上的新，因为就G20机制而言，早在1999年就已成立，2008年全球金融危机促使其升格为领导人峰会，2009年G20匹兹堡峰会确认了其首要平台的身份。G20的“新”主要体现在两方面：一方面，G20是首个由西方发达大国和新兴市场大国共同磋商和协调全球经济事务的新机制，在这之前是七国集团（G7）占据着二战后全球经济事务协调的核心领导位置；另一方面，G20本身仍然处于机制建立的初期阶段，就未来长期全球经济治理而言，G20能在多大程度上发挥领导力还面临很多不确定性。可以说，G20在塑造全球经济治理未来的同时，全球性大国也在塑造着G20的未来。

G20中的全球性大国

何谓“全球性大国”？我们很难找到一个精确的概念来定义“全球性大国”。但是，美国作为全球性大国的典型是毋庸置疑的。从美国看，全球性大国至少应该具备两个方面的要素：实力和影响力。实力是全球性大国的硬指标，包括一个国家在经济、军事和文化等各个方面的综合实力，只有那些具备其他国家难以取代的绝对优势的大国才是全球性大国。影响力则是全球性大国的软指标，主要指一个国家在全球治理中的地位和影响力，具体体现在议题设置权、决策权、规则制定权和话语权四个方面。相对于美国的霸权地位，还有哪些国家可以称得上全球性大国？在全球经济治理领域，可能用“系统重要性经济体”这一概念来界定“全球性大国”更具有科学性。国际货币基金组织认为“具有系统稳定重要性的国家和地区有五个（S5），包括美国、英国、欧元区、中国和日本”。①G20成员包含了所有系统重要性经济体，从某种意义上讲，系统重要性经济体是衡量一个国家是否能够被称为全球性大国的一个基础条件。

G20中全球性大国的竞争与合作

2008年爆发的全球金融危机凸显了全球经济治理的缺陷，治理赤字问题相当普遍，经济全球化和治理碎片化是难以调和的一对矛盾。究其根本，是治理主导权的严重失衡，具体表现在西方发达大国在全球经济治理机制中的决策机制、议题设置、规则制定和话语主导四个方面中的优势，而发展中群体则处于相对弱势一方。近年来新兴市场国家的群体性崛起虽然已经改变了世界经济格局的力量对比，但是在全球经济治理主导权方面却没有实质性的改善。

全球经济治理的决策机制。就全球经济治理的决策机制而言，西方发达大国尤其是美国的绝对优势地位是显而易见的。此轮全球金融危机爆发之前，在G7的领导之下，世界经济的三大重要领域——金融、贸易投资和发展分别由国际货币基金组织（IMF）、世界贸易组织（WTO）和世界银行（WB）管理，除了WTO实行的是一国一票外，美国在IMF和WTO中都占有最大的份额，并且具有一票否决权。此外，世界银行的行长自建立以来一直是由美国籍人士担任，一如IMF的总裁职位一直在欧洲人手里。对于全球经济治理决策机制的不对等格局，虽然国际社会是有改革的共识，但是迟迟没有采取实质性的改革行动。

直到此轮全球金融危机袭来，发达国家需要获得新兴市场国家的支持，才在2008年11月G20首次峰会公报中明确了对国际金融机构进行改革“以适应世界经济的变化和全球化的新挑战，新兴市场国家和发展中国家，包括贫穷国家在内，必须有更大的话语权和代表权。”②2009年匹兹堡峰会承诺，“将一部分配额向新兴市场和发展中国家转移，至少应该按照IMF现行的配额计算公式从那些过度代表的国家向那些代表性不足的国家转移5%的配额”。世界银行将通过动态公式实现公平的投票。要提高发展中国家至少3%的投票权。③

2010年，世界银行和国际货币基金组织的份额改革进入一个高潮期，但是权力的让渡主要发生在欧洲国家与新兴市场国家之间，美国投票权并没有受到实质性影响。世界银行在2010年4月春季会议上通过了发达国家向发展中国家转移投票权3.13%的改革方案，使发展中国家整体投票权从44.06%提高到47.19%。在这次投票权改革中，除俄罗斯和沙特没有变化外，韩国、土耳其、墨西哥、巴西、印度等国的投票权都有不同程度的增加。美国投票权由16.36%下降至15.58%，日本投票权比例从7.85%下降至6.84%，英国、法国由4.17%下降到3.75%，德国由4.35%下降到4.00%，意大利由2.71%下降到2.64%。中国增幅最大，达1.65%，投票权从2.77%提高到4.42%，占让渡投票权的一半，成为世行第三大股东国。印度由2.7%上升到2.91%，韩国由1.0%上升到1.6%。但是，美国的一票否决权没有改变。

国际货币基金组织的改革则是从2008年开始启动，并逐步推进。在第14次份额总检查的框架下，作为基金组织的主要资金来源，成员国份额将从2008年份额④与发言权改革期间商定的2384亿特别提款权增加一倍至4768亿特别提款权。此次改革方案使得IMF总份额增加一倍，同时份额比重大幅调整，这将更好地反映基金组织成员国在全球经济中的相对权重的变化。2012年底进行的份额调整超出2009年10月各国财长和央行行长们设定的目标，即将至少5%的份额比重转移到有活力的新兴市场和发展中国家，实现了大于6%的份额转移，同时保护了最贫穷成员国的投票权比重。按照改革后重新分配的份额比重，美国份额由17.66%下降为17.39%，依旧保持超重大决策否决权。中国则由3.99%上升为6.39%，增幅较大。改革后，基金组织的十个最大成员国是美国、日本、“金砖四国”（巴西、中国、印度和俄罗斯联邦），以及四个最大的欧洲国家（法国、德国、意大利和英国）。⑤因为此改革方案未能落实，第15次份额检查工作已经延迟。2015年2月，理事会通过了一项决议，要求在2015年12月15日之前完成第15次检查，这是基金组织协定规定的最后期限。鉴于美国的消极态度，IMF在2015年年报中指出，“我们对2010年基金组织份额和治理改革的一再延迟仍深感失望。我们认识到这些改革对于基金组织的可信性、合法性和有效性非常重要，因此重申尽早落实这些改革仍是我们工作的重中之重。我们继续敦促美国尽快批准2010年改革。”⑥

G20峰会也在落实IMF改革的问题上一再强调，但是都没能对美国国会通过改革方案起作用。例如，2013年9月的圣彼得堡峰会公报中措辞鲜明地指出：“完成当前的IMF治理改革对于增强IMF公信力、合法性和有效性是不可或缺的。因此，急需批准2010年IMF份额与治理方案改革。”⑦从截至目前的改革进程看，G20推动的IMF和WB的改革并没有从根本上改变美国在国际金融机构中的决策主导权，一票否决权的存在保障了美国在全球经济治理中的权力地位。

全球经济治理的议题设置。G20框架下的议题设置与全球经济形势密切相关。2008年至2009年的三次峰会，议题主要集中在金融危机的应对和推动世界经济的复苏，美国也呈现了积极推动全球经济治理改革的意愿。在G20框架内，成员国联合采取刺激计划，对于稳定世界经济发挥了核心作用，G20也展现了对于全球金融危机应对的领导力。2010年至2012年间的四次峰会，随着美国量化宽松政策的推出，以及欧债危机的持续发酵，G20峰会的主题主要聚焦在国际金融监管改革，促进强劲、可持续和平衡增长，以及推动国际金融机构的改革等方面。2013年至2015年随着全球经济的不平衡复苏，新兴市场国家经济增长出现波动，G20的第八至第十次峰会的议题开始逐步转向关注实体经济，促进贸易和投资增长、增加就业、促进发展等议题正在成为主流。

G20主席国在议题设置上具有相对较大的影响力，但是也造成了G20议题的泛化。从G20的十次峰会主席国来看，7次是在发达国家举行的，3次是在新兴市场国家举行，分别是2012年的墨西哥洛斯卡沃斯峰会、2013年俄罗斯圣彼得堡峰会和2015年的土耳其峰会。G20实行的是三驾马车的峰会制度，前任、现任和候任主席国一同合作协调议题设置。虽然此举可以在一定程度上保障G20议题的延续性，但是由于落实机制的缺乏，G20的多数议题是议而不决。此外，智库、市民社会和企业也在对G20的议题设置建言献策。而且，2015年土耳其安塔利亚峰会成立的妇女20峰会（Women 20）又为G20家族增加了一个性别群体。不可避免的，越来越多的议题正在加入G20。

总的来看，G20的议题设置在7年里的十次峰会中实现了两个转变：第一，从关注虚拟经济和金融议题转向实体经济和贸易投资等增长议题；第二，G20的议题呈现日益泛化的趋势，从关注经济金融领域转向更为综合的议题领域，越来越多的地缘政治和安全议题、社会和环境议题被纳入，比如乌克兰危机、叙利亚难民危机、网络安全、男女平等问题，以及气候变化，等等。值得关注的是，G20议题的圣诞树效应没有得到有效遏制，每个主席国都想在峰会上留下自己的印记，而且每次领导人峰会都无法回避当前热点的地缘政治安全问题，因此很多时候峰会期间的双边会谈比峰会本身更受到关注。造成这种现象的原因实质上正是全球治理领导权的缺失。至少到目前为止，还没有一个国际组织或平台能够富有效率地就全球性问题进行及时有效的应对。从某种意义上讲，G20虽然是协调全球经济事务的首要平台，但是它也正在被塑造成一个协调全球性问题的综合平台。

全球经济治理的规则制定。G20在全球经济治理的规则制定方面已经取得了显著成就。在加强金融监管、反腐和税收方面，G20的作用不容忽视。

G20在金融监管的相关规则制定方面取得了积极进展，比如，要求金融机构提高资本金要求、增强对系统重要性国家的监管、修改金融机构高管薪酬机制、打击避税天堂，以及对金融稳定论坛的改革建立金融稳定理事会等。在G20的领导下，巴塞尔委员会和金融稳定理事会在降低银行系统性风险的规则制定方面得到有效推进，包括增加银行核心资本、制定银行破产处置机制、督促成员国出台措施限制金融机构“大而不能倒”的问题、影子银行的监管和治理等。

在反腐和税收方面。2010年G20峰会通过了《二十国集团反腐败行动计划》，并将其作为首尔峰会文件的附件三发布。G20在制定和执行打击国际贿赂的法律和措施、防止腐败官员进入全球金融体系进行洗钱、追缴转移海外的腐败资金、腐败举报人保护准则、自愿信息披露等方面展现了领导力。在税收方面，2009年的G20伦敦峰会宣布银行保密时代的终结。G20在建立一个更加有效的、高效率和公平的国际税收体系方面，一直在做持续的努力。据2013年圣彼得堡峰会宣言发布的税务附录显示，二十国集团已经签署同意了一项新的全球税收标准：自动交换信息制度。信息透明度和信息交流全球论坛，OECD税收与发展任务小组，WB小组及其他国际组织在帮助发展中国家确定并提供与实施信息透明度和信息交换标准有关的技术援助和能力建设方面，以及解决税基侵蚀和利润转移问题上发挥着重要作用。

全球经济治理的话语主导。在全球经济治理的话语主导方面，新兴市场国家尤其是中国的影响力正在显著上升。从G20的历次峰会看，2012年的G20韩国首尔峰会可能是个分水岭。在此之前的G20峰会上，中国更多的是处于一个被动应对的地位。这一被动局面突出表现在2010年首尔峰会上，因为对金融危机和复苏增长的关注，在危机根源讨论和实现强劲、可持续、平衡增长方面，中国的贸易顺差以及与此有关的汇率问题被认为是造成世界经济不平衡的主要原因。美国提出为经常项目设定量化上限的建议，虽然当时遭到包括中国在内的很多经济体的质疑和反对，该提议未得到采纳。但是二十国集团“强劲、可持续、平衡增长框架”工作组将研究拟定相关“参考性指南”，即国际收支经常项目余额占国内生产总值（GDP）的比重应低于4%。G20首尔峰会还就经常项目收支平衡议题设立了相互评估程序（MAP），如果一国出现持续性的巨大贸易失衡，这将导致按照MAP的部分规定，对该不平衡的性质和阻碍进行调整的原因进行评估。可能，这是进一步促使中国在全球经济治理话语权塑造方面发生转变的一个重要推力。

2013年全球经济治理的话语主导权开始发生了明显转向，中国逐渐成为制造和掌握话语权的一方。“一带一路”、丝路基金、亚洲基础设施投资银行(AIIB)和新开放银行（NDB）相继提出和设立，主导了全球经济治理的话语讨论。以美国为代表的西方发达大国对于中国倡议成立的AIIB和NDB热议，反映了对于中国在全球经济治理领域内快速上升的影响力的担忧，认为这是对布雷顿森林体系的公开挑战。⑧相对于有众多欧洲大国参与的AIIB而言，由金砖国家共同建立的NDB对于现有的全球经济治理体系的影响和冲击意味更强。“尽管从西方的轻蔑态度中看不出金砖国家的计划有利于世界发展，但事实的确如此。有两种立场：一是对五个国情迥异的国家有条理地组建机构并维持运行的想法嗤之以鼻；二是担心世界银行和IMF所象征的世界秩序将崩溃。”⑨当然，也有观点认为“挑战论”本身并不成立：“那种认为金砖国家将‘威胁’或‘推翻现有国际秩序’的观点充满了民族中心主义的逻辑，因此只有发达国家认为这种观点是成立的。”⑩但不容忽视的是，NDB已经开启了一个新的全球经济治理时代，新兴市场国家不仅要求和推动现有的全球经济治理机构改革，同时开始探索建立新的国际经济机构。NDB的创新在于：一是新的主体身份，金砖国家从世界银行的“毕业生”成为新开发银行的出资人和股东，为南南合作提供更多且更具创新性的发展理念和发展资源；二是新的治理原则，强调平等共治的新原则，改变全球经济治理领域长期存在的不平等合作格局；三是新的发展角色，在国际发展合作体系中，新开发银行既扮演合作补充者的角色，也扮演竞争和变革者的角色；四是新的合作纽带，以共同发展使命取代价值观基础作为合作的纽带，更加注重发展的实效。