居住证“落地”中的政策着力点（2）

以多元协商为路径不断增强改革的政策平稳性

户籍制度改革是一项牵涉利益群体多元、利益冲突明显的改革，单纯由政府主导恐会在实践中引发一定的争议。如在持证后的“落户条件”上，《条例》赋予地方政府较大的自主权，仅对城市规模作出分类性要求，而并没有对落户条件的产生程序进行规制。目前来看，各地多采取积分落户政策，但积分原则却由政府单方面确定，已引起一些质疑：首先，积分是否符合公平原则。户籍改革的目的是剥离与“ 先赋身份”相关的福利，实现起点公平，但多数积分政策却将“教育水平”、“职业”等作为重要的加分项，可能会引起争议；其次，积分是否符合市场规律。有选择性地确定积分项，是地方政府规划城市发展的重要手段，但这一规划应该是基于对人口结构、就业结构和产业结构等各种复杂因素的综合考虑，符合市场的发展规律，有利于城市经济生活的良性运转。在这一过程中，仅靠政府主导显然是不够的；第三，积分是否符合城市生活的实际要求。城市是一个运转复杂的生态系统，高中低人才和各类职业都需要，当城市需要低技术水平人才时，却不给予其城市发展的权利显然是不合理的。因此，类似“落户条件”这样的政策产出，应该是一个多元协商的过程，需要也应该吸纳各利益相关群体的建议，这符合现代国家治理的理念，也有利于增强政策的平稳性。

以事权财权改革为路径不断完善央地协同的治理机制

居住证改革之后，地方政府公共服务的供给能力和城市管理能力将会受到严峻的挑战，而地方压力的增加则凸显了中央责任的重要。一些重要的公共服务项目，如教育、医疗、社会保障等服务项目越来越具有跨地域性，要求有更高的统筹能力和统筹层次，而这些仅靠地方是无法解决的。2014 年《国务院进一步推进户籍制度改革的意见》曾明确提出要“建立财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制。完善促进基本公共服务均等化的公共财政体系，逐步理顺事权关系，建立事权和支出责任相适应的制度。”尽管《条例》对此并未进行明确说明，但可以预见的是，随着居住证制度的逐步落地，地方政府的财政压力将会剧增，地方与地方之间的责任平衡、地方与中央的责任共担将会成为下一步改革的重点。

建立与全面建成小康社会相适应，有效支撑社会管理和公共服务的人口登记制度是户籍改革的重要目标。《条例》的颁布使户籍改革向着这一目标迈出了重要的一步，是国家治理现代化进程中的重要进展，也是多年来人民呼吁、学者呼吁、地方探索的成果。为顺利推进居住证“良策”的落地，需从治理的角度入手，进一步做实并提高居住证的权利内容、做好相关的制度衔接、落实各级政府责任，以法治化、民主化、科学化为原则，扎实推进户籍制度改革。

（作者单位：国家行政学院）