白景明：政府与社会资本合作：把资金用在民生所需之处（6）

五、如何进一步完善政府和社会资本合作的管理

从实践中存在问题的角度来看，完善政府和社会资本的管理可以从以下几个方面入手。

第一，要建立健全法律体系。政府和社会资本合作的模式涉及担保、税收、外汇、合同、特许权等诸多方面，内容比较复杂。现在，我们还要进一步完善法规体系、政策体系。比如说，在税收体系和税收政策方面，政府是否可以给予一定的激励？对于一些项目，我们采取的是补助的形式，但是实际上，我们可以采取税收支出的方式来替代一些补助方式。总的来说，我们要建立健全相关的法规体系。

第二，要转变政府决策定位。转变政府决策定位指的是什么呢？就是指在采用政府和社会资本合作模式的时候，政府一定要树立平等互利的观念。平等互利的观念是什么呢？就是说政府不是这个项目的最高决策和管理者，而是一个参与者，在项目上和社会资本应该是平等互利的角色，这是一个很核心的问题。因此要平等谈判，平等履约，只有这样，才能使私人资本放心大胆地介入进来。

第三，要形成有效的监管体系。这里的监管实际上更多地是指的监督。政府和社会资本合作的项目，投资周期是比较长的，政府有关部门要依据法律，对整个项目进行监督。也就是要监督各方是不是履约，是不是按照有关的规定运营。

现实中出现问题，是因为在建设和运营中缺乏有效的监督管理，结果就出现了不按照合同规定来建设项目、不按照双方约定的收益率水平来确定收益的现象，这都与缺乏监督有关，因此要加强监督。

第四，要完善投资的管理。政府和社会资本合作的项目一般是投入资金规模比较大的，因此就需要长时间的评估和复杂的合同谈判，并不能人为缩短评估和谈判的时间。但是现在有人认为，PPP落地的非常少。实际上，这是因为政府和社会资本合作的都是一些时间长的项目，投资额比较大，因此谈判和评估的时间都比较长，不能够强求它在短时间很快地谈成。

因此，要完善投资管理，就需要建立专业机构，要建立规范化、标准化的交易流程。

第五，要建立有效的风险分担机制。项目在所处的不同阶段会遇到不同的风险，因此，风险转移和风险分担是PPP模式的核心环节。原则上，由经营活动自身产生的风险应由投资者承担，而超出投资者控制范围的风险，如法律风险、利率风险等，则应由公共部门独立承担，或由公私双方通过平等协商共同分担。也就是说，风险分担机制是我们当前必须加快建立的。刚才我们说了，政府和社会资本合作项目的建设、运营周期都比较长，会有各种风险的存在，有些风险可能会超出预期，因此就需要一个风险分担机制，即投资者要承担的是经营上的风险，公共部门要承担的是法律风险和利率风险。

第六，要进一步加大政府政策扶持的力度。我们一定要看到，一方面，政府和社会资本合作模式推进的产业改革，并不意味着政府要完全退出基础设施领域，而是要吸收社会资本来共同建设、共同提供公共产品。另一方面，我们要鼓励更多的各种类型的私人资本的介入，甚至可以吸引国际资本。

第七，要加强人才培养。政府和社会资本合作模式的实施是一个理论与实践相结合的过程，操作复杂，需要多种人才，比如在经济上、法律上、财务上的合同管理的人才，还有工程建设等专项领域的人才，在文化设施建设方面还需要文化领域的人才。

第八，推进政府和社会资本合作，要和政府债务的化解相结合。总的来说，目前，中国政府，特别是地方政府债务所面临的风险还是可控的，但是有些区域的政府债务规模和风险还是比较大的。一般来说，地方政府债务占GDP的比重是20%多。但是有些省份的地方政府的债务占GDP的比重已经达到了国际警戒线，还有一些省份的地方政府债务甚至占到了GDP的40%。因此，我们推进政府和社会资本合作，就要和地方政府债务的化解相结合。

这里所说的“相结合”是指：第一，在推进政府和社会资本合作的时候，越是政府债务规模大的区域越要注意找准着力点，控制规模。因为化解债务需要付出的资金比较多，进行政府和社会资本合作的时候，政府的投入一定要严守10%这个边界，也就是用于政府和社会资本合作的各种支出资金不能超过10%。不能因为急于扩大政府和社会资本合作的范围，造成项目数量上增加、失控，这样会引发新的债务。第二，在化解债务风险的时候，要把原有的政府融资平台中的地方债务剥离出去。也就是使这些债务、原来的风险变成政府和社会资本来共同化解。这个是我们要注意的一个问题，就是政府和社会资本合作，要与地方政府债务化解相结合。

第九，在推进政府和社会资本合作的时候，要和优化投资结构、优化产业结构结合起来。政府和社会资本合作需要确定一些项目，这一过程要从长远处着眼，与产业结构调整相结合。比如说，在条件允许的地方，我们可不可以在养老产业方面更多地选择一些政府和社会资本合作的项目？再比如说，发展一些文化产业也是产业结构调整的一个方向。在我国，这两类项目既有硬缺口，同时它的收益还比较高，私人资本还是愿意介入的。

今天我要跟大家介绍的就是这些内容，谢谢。

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