白景明：政府与社会资本合作：把资金用在民生所需之处

白景明 财政部财政科学研究所副所长、研究员

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今天，我谈一下政府与社会资本合作这一项改革在我国推进的情况、存在的问题，以及改进的趋势。

一、政府与社会资本合作的定义和原因

1.定义

政府和社会资本合作，英文是Public Private Partnership，简称PPP。关于政府和社会资本合作的定义，有广义和狭义之分。么广义的政府和社会资本合作是指，在平等合作的基础上，政府利用市场机制，提高政府资源利用效率，增加、改进和优化公共产品和公共服务的供给，实现物有所值的目标。所谓提高政府资源利用效率，就是要把政府所掌握的资金用在民生所需要的地方，同时又能以相对小的投入获得更多的社会效益。这里所说的实现物有所值的目标，实际上就是指要将这些资金放到它应该放的领域，让它起到应该起的作用。

广义的政府和社会资本合作，体现在政府所掌握的预算资金使用的方方面面，不仅仅是用在项目支出上，还可以使用在其他的方面，比如在一些政府采购的活动上，也是可以有所体现的。狭义的政府和社会资本合作主要是指，在基础设施和公共设施等领域里，政府和社会资本要建立一种合作关系，更进一步说，就是要建立一种合作投入、共享收益、共担风险的机制。基础设施方面包括道路、港口、机场，而公共设施主要是指的类似于停车场这类的。我们说的这种合作关系，是一种具体的投资项目上的合作。

这种项目上的合作，首先要基于合同关系，也就是我们常说的契约。另外，在狭义的政府和社会资本合作上，强调的是要共担风险。比如说修建一条铁路或者公路，都是有风险的。这里所谓的风险主要包括两个方面：一个是成本扩大的风险，比如说原来的预算是这样一个成本，而在项目建设当中可能成本又增加了，这就是一种风险。第二种风险是指收益上的风险。因为基础设施领域的这些项目在建成以后需要运营，是可以有收入的，因此在建之前就会对今后的收益有一个判断，但问题是，运营以后的收益可能达不到预期，与预期值会有差距，这也是一种风险。而这种风险是要双方共同分担的。当然，除了这两种风险外，还有其他的一些风险，比如在建设和运营中遇到了不可抗力，像自然灾害，甚至发生了战争，这些都有可能导致这个项目完全失败。

在我国，广义的政府和社会资本合作以及狭义的政府和社会资本合作都是存在的。其中，狭义的政府和社会资本合作是比较多的，在很多基础设施和公共设施的项目领域，都在进行着政府和社会资本合作。而广义的政府和社会资本合作，在我国也开始逐步地推进，比如说我国现在正在建立的产业发展基金。这种产业发展基金的种类是比较多的，像已经建立的集成电路的产业发展基金，以及最近要建的中小企业发展基金等。现在，为了提高政府资金的使用效率，这些基金都采用了政府和社会资本合作的方式。以现在要建的中小企业发展基金为例。假如说我们规模预期是六百亿，而中央财政要投150个亿，那么，其他资金怎么来呢？就要靠吸引社会资本的参与，这就属于广义的政府和社会资本合作。它和狭义的政府和社会资本合作的区别在哪呢？这种中小企业发展基金，不直接定项目，只是先把资金筹措过来，通过与社会资本合作，共同建立基金，选择具体项目的时候，是委托专业机构来进行的。而且我们说的通过项目来扶持某个企业的发展，并不是直接形成某种固定资产，而是形成一个企业的发展结果。而狭义的政府和社会资本合作，形成的是一些固定资产，比如说形成了一个港口、机场等，所以广义和狭义的具体区别主要体现在这个方面。