推进基层治理的十个理论问题

在习近平总书记治国理政思想的宏大体系中，对基层治理的高度关切是重要内容之一。基层治理是国家治理的基础和重要组成部分，具有主体多元、内容繁杂、方式多样、直接面对民众、直接关系民众切身利益等特点。在新形势下，基层治理尤其是农村基层治理，面临许多新的问题，需要从国家和社会发展战略的高度来探讨基层治理规律。

第一，科学划分“基层”边界。在我国，基层一词通常指设在最低一级行政区域内的国家政权和社会底层。我国宪法和地方组织法对于“基层政权”和“基层群众性自治组织”的内涵作了明确规定，但没有对“基层”、“基层政府”和“基层社会”等范畴进行法律诠释。从中国行政体制及其运行实际来看，基层政府在行政系统中处于底端，是国家行政系统的基础，是直接联系民众的行政组织，管理日常性公共事务；基层社会则是由城乡居民构成的社会系统的底端，是国家社会系统的基础，是参与政府治理和实行自治的最重要的社会力量。在基层治理中，基层政府既是关键的治理主体，又是重要的治理客体；基层社会既是基层政府治理的主要对象，其成员又以社会组织或个体公民身份参与政府治理和自治，由此形成了基层治理错综复杂，主体功能既有分工又有重叠和交叉的现象。加之目前群团组织、国有企事业单位和其他社会组织尚不能有效地发挥自治功能，基层治理的主体、对象、范围、程序、方式、手段等的确定和选择，仍缺乏充分的法律保障。构建精细化、法治化的基层治理体系及长效治理机制，需要明确基层、基层政府、基层社会的内涵和边界。

第二，明确基层治理的重点和难点。基层治理涉及城市社区和乡村社区，而各城乡、各地区之间的经济社会发展状况存在较大差别，面临的问题和治理的重点、难点不尽相同。在一些乡村地区，受经济落后、组织化和社会化程度低等因素制约，治安状况差、环境脏乱、管理缺失、公共服务匮乏等问题仍较突出，这些是乡村治理的重点和难点。在一些城市地区，政府服务能力、公共管理水平仍与城市扩容、人口增长的客观需求不相适应，就业、就读、医疗、居住困难、饮食安全、交通拥堵、环境文明等安全和民生问题仍较突出；城市管理体制存在多头管理，职责不清，推诿拖沓，民众和社会组织参与渠道不畅、参与热情低等问题，这些构成了城市治理的重点和难点。

第三，正确处理基层治理结构及其与经济社会发展的关系。基层治理应该纳入城镇化、城乡一体化、社会主义新农村建设等经济社会发展总体规划之中。坚持治理和建设、治理和发展同时并举的方针，科学、系统、辩证地处理基层治理结构内部政府治理与市场治理、社会治理、环境治理的关系，明确政府治理在基层治理体系中的决定性、优先性价值。以政府治理的优先性、公正性、有效性和法治化，激发基层其他治理主体参与基层治理的积极性和工作热情，促进基层界域内的市场治理、社会治理和环境治理有效依法运行，推动基层治理合作互动机制的形成，从而共同营造政治环境风清气正、市场环境优化、社会环境净化、生态环境美化的基层治理局面。

第四，构建精细化的基层治理制度体系。构建基层治理制度体系，应以实现治理绩效目标为引领，以最优化的机构设置、系统的权责配置、精细的流程设计，促进治理主体管理框架的标准化、执行的细节化、服务人性化和问责法治化。在基层治理中确定安全与民生优先的地位，充分反映民众的利益诉求和政治诉愿。在基层治理中切实把坚持党的领导、政府主导、人民主体地位以及民主治理与法治治理相结合、政府治理与社会自治相结合等原则，转化为可实际运作的政策和法律措施，把基层治理的内容和环节细化为可以监测和考评的指标体系，使民众看得见、摸得着、感受得到国家政策和法律的公正实施，保障民众真正能够共有共享经济社会发展成果。

第五，建立综合性、专业化的基层治理机构。基层事务纷繁复杂、关联性密切，具有很强的综合性、协同性特点。所以，首先应该建立隶属于县（区）委、县（区）政府的综合性、专业化、功能齐全的基层治理机构，并在乡镇（街道）设置由县级综治机构派出的基层治理综合办公室，在居委会和村委会设置具体负责的基层治理信息联络员，实现基层治理全覆盖。在基层综合治理机构职权范围内，凡授权其直接处置的事项，则由其依法依规进行处理；需要协调其他职能部门处理的事项，则委托或协调其他部门进行处理；特别重大或影响县域全局的事项，则上报县（区）委和县（区）政府做出处理。