王正丹：落实PPP项目的困难与途径（2）

解决PPP项目落实难问题的途径

第一，按照一定路线图逐步推广PPP适用领域，避免一哄而上。世界上PPP模式的发展趋势，一般是先由道路、机场、桥梁等建设领域出发，逐步推广到医院、养老、海绵城市等公共服务领域。我国PPP发展也应遵循先易后难的规律，逐步培养政府和社会资本的执行能力，按照上述路线图推广PPP适用领域。

第二，改革政府运行模式，建立外部综合专家库，弥补政府专业知识的不足。PPP项目涉及面广，较为复杂，往往需要充分的物有所值（VFM）和财政承受能力论证才能确定项目是否合理。应该建立专家库，并确立引进社会资本的标准，可以将项目工程细化，通过专业分工使投资、建设、运营、风险防控等各个环节经过充分论证，从而使项目设立更加合理。我们可以借鉴国外项目风险管理的成功经验，通过培养人才建立为政府服务的专家库。

第三，建立全方位的回报机制，消除社会资本的顾虑。社会资本的投资目的是获得利润，没有人愿意做亏本买卖，目前76号文所提及的三种PPP项目回报方式中使用者付费的方式在某些项目上已经成熟，这种方式也是最好的付费模式，政府可以各种合法的手段推进回报机制的建立，尤其是2724号文所提到的“依法依规为准经营性、非经营性项目配置土地、物业、广告等经营资源，为稳定投资回报、吸引社会投资创造条件”。目前比较成功的案例有湖北仙桃三伏潭镇利用养殖场付费处理畜禽粪，政府出资建立粪水处理与运行系统，将畜禽粪污染有效治理的PPP项目付费模式。除此之外，政府还可以通过财税政策以及合理的收费定价机制对回报机制进行补充，不断建立和完善各类PPP项目的回报机制。

第四，构建PPP相关法律法规框架。良好的法律环境可以让投资者有心理预期，能够预估自己行为的风险，但是从现状来看，《政府和社会资本合作法（征求意见稿）》刚刚完成意见征求，关于PPP项目的法律政策并不完善，尤其是特许经营合同属于行政合同抑或民事合同在法律规定上存在矛盾，这将直接影响事后司法介入的渠道。PPP项目中的主体之一是政府，另一方是社会资本，如何权衡双方的风险以及利益都需要法律政策尽快明确。

第五，建立长期稳定的PPP项目管理部门，统筹规划PPP项目的建立和实施。目前我国的PPP项目主要还是政府一手主导，从设立到投资到运营，都事关政府政绩，权衡各方利弊的结果，往往是限制了PPP项目的投资。建立长期稳定的项目管理部门之后，就能够很好地运用专家库，将所有的程序都经过充分论证，再经过项目管理部门统筹规划实施。这样，政府就能根据充分论证的结果做出决定，降低政策风险，也有利于PPP项目的落实，改善国计民生。

（作者单位：西南财经大学法学院）