依法推动区域与城市治理（2）

区域与城市治理体系构建的法制化方向

在中国经济目前的发展阶段和空间格局下，完善区域与城市治理是区域经济健康发展的必然选择。中国空间经济同时进入“区域化时代”和“城市群时代”，亟须通过推进区域与城市的空间规划和治理重塑空间格局。

从秦汉之际到20世纪末，中国经济空间战略都是重点推进，国民经济即核心区域的区域经济，非核心区域只承担稳定和屏障的作用。1999年以来大量区域规划和区域政策的出台标志着中国空间经济进入“区域化”时代，“多极并起、全面推进”成为空间维度上经济发展新趋势。在创新、协调、绿色、开放、共享发展理念的指导下，要进一步将京津冀协同发展、“一带一路”和“长江经济带”三大战略推向前进，必须打造新型的管理方式，区域与城市治理成为必然选择。

区域与城市治理体系的构建和提升面临一系列问题。面对区域治理的诸多问题，实现区域与城市治理法治化是实现区域与城市有效治理的重要出路。

一是实现多元主体依法治理，有效规范政府权力。多元主体、多中心治理是“治理”与“管理”的关键差异。区域治理和城市治理的有效运转离不开多元治理主体的有效参与。在区域与城市治理体系中，政府、市场和社会是最主要的三元主体，有效发挥三者的积极作用是治理成功的关键所在。地方政府在区域治理当中天然具有规范行政权力边界的义务，同时高效的市场和积极的社会参与是解放和增强社会活力的必然要求。因此，坚持区域与城市的多元主体依法治理、规范地方政府权力，是破解区域与城市治理难题的关键。

改革开放以来，中国的转轨路径就是不断规范和约束政府权力、发挥市场配置资源能力和激发社会活力的进程。目前政府权力过大、管理“越位”和“缺位”并存的问题依然严重。在处理政府、市场和社会三者关系中，政府依法行政是关键。党的十八届四中全会指出，推行政府权力清单制度，坚决消除权力设租寻租空间，为规范政府权力边界指明了方向。市场化是中国改革的核心向度，区域治理的有效建构需要进一步发挥市场配置资源的能力。同时，随着我国经济社会的发展成熟，社会力量逐渐成为治理的重要主体。要有效发挥社会公众、非营利组织等利益相关者的积极作用，形成政府、市场和社会有效配合、差异互补的多元治理体系。

二是依法界定治理事权边界，强化基本公共服务均等化职责。有效界定区域治理的边界和权限对于区域经济社会发展意义重大。党的十八届四中全会提出，要推进各级政府事权规范化、法律化，完善不同层级政府特别是中央和地方政府事权法律制度，强化中央政府宏观管理、制度设定职责和必要的执法权，强化省级政府统筹推进区域内基本公共服务均等化职责，强化市县政府执行职责。只有通过法律明确划分中央和地方事权，才能明确地方发展任务、增强地方发展活力，为构建有效的区域治理、实现基本公共服务均等化奠定坚实的经济基础。

三是坚持“多层治理、重心下移”，妥善处理改革、发展和稳定的关系。区域与城市治理体系具有系统性和层次性，不同层次面临不同的任务。目前我国区域发展和城市发展都进入矛盾凸显期，面临一系列挑战。经济社会发展过程中各类矛盾频现且基本集中在基层，也说明了我国区域与城市治理的缺失。经济社会发展势必造成开发建设和社会管理领域出现一系列问题，越是基层越接近实际操作，出现的矛盾就越多。有效应对矛盾的规则和制度体系不健全、应对机制和处理手段的不完善，是造成问题处理不及时、不准确的重要原因。

通过法治化方法解决区域与城市治理的问题，首先要加快建立以法律为核心的区域与城市治理的规则和制度体系。要加强区域、城市矛盾治理的立法工作，为依法化解矛盾奠定法律基础。要发挥市民公约、乡规民约、行业规章、团体章程等社会规范在社会治理中的作用，后者对区域与城市经济社会发展同样具有重要的意义。其次要推动地方基层管理和治理重心下移。妥善处理稳定与改革、发展的关系，通过治理重心下移提高矛盾处理的灵活性和针对性。最后要在立法先行的前提下，重启行政区划的改革，为区域与城市治理提供合理、优化的区域空间。

（作者：孙久文，中国人民大学经济学院教授、博士生导师，区域与城市经济研究所所长；原倩，中国人民大学经济学院博士研究生）