后向东：美国白宫请愿墙与政府舆情回应

及时回应社会关切，是现代政府的重要标志，也是国家治理体系和治理能力现代化的重要方面。美国的“白宫请愿墙”，通过网络渠道直接触摸社会舆情、及时回应社会关切，在美国乃至全世界都产生了很大影响。其探索形成的经验和教训，对于政府如何直接获取、正确看待并恰当回应社会舆情具有一定的参考借鉴意义。

“白宫请愿墙”是对美国白宫网站上开通的“我们人民”（We the People）栏目的俗称。该栏目开通于2011年9月，奥巴马总统亲自出席开通仪式并发表重要讲话，他说：“当我入主白宫时，我下决心建设一个更加透明、对国民更加负责的政府”，该栏目的开通“将为美国公民开通直接联系白宫的通道，以表达其关切事项”。这实际上是对白宫请愿墙的目的、功能和基本定位的权威论断。需要注意的是，白宫请愿墙是奥巴马政府新开通的民众表达诉求的渠道，但不是唯一渠道，白宫方面特意强调，其他诸如写信（包括电子邮件）、传真甚至当面提交书面陈述等表达诉求渠道，并不会因为白宫请愿墙的开通而被取代。

白宫请愿墙所服务的对象，理所应当是美国公民。据规定，凡年满13周岁的美国公民，都可以注册一个账号，通过这个账户发起请愿或参与请愿。但是，在实际操作中，这一资格条件并没有严格执行，任何人，无论是美国人还是他国人，无论是13岁以上还是不满13岁，都可以注册账号并发起请愿。实际注册过程中，所需要的仅仅是一个电子邮件地址，用以接收注册确认邮件并激活注册账号。如果只是在别人发起的请愿事项下签名，甚至都不需要注册，只需要提交一个用以接收白宫回应信息的电子邮件地址。由于这种零门槛的实际操作状况，白宫请愿墙出现了许多由其他国家网民发起并参与的五花八门的请愿事项，比如我国网民曾经在白宫请愿墙上要求奥巴马政府明确豆腐脑应当是甜的还是咸的。

网友发起的请愿事项，并不会立即出现在白宫请愿墙上。发起之初，发起人会得到网站反馈的一个链接，这个链接只有发起人自己可见。发起人可以通过电子邮件等方式向其他人发送链接，邀请其他人签名。当30日内签名人数达到150人时，该请愿事项才会在白宫请愿墙上公开显示，也就可能获得更多的人签名。这是白宫请愿墙的第一道门槛。当30日内签名人数达到10万人时，白宫将会予以回应。这是第二道门槛。白宫明确声明，这两道门槛是会调整的。实际上，自开通以来，第二道门槛已经调整过两次，从最初的5000人到2.5万人再到目前的10万人。显而易见，无论是两道门槛的机制设计，还是第二道门槛的两次调整，目的都在于合理调控需要回应的请愿事项数量，以免给白宫日常工作造成过度冲击。

对于请愿事项，白宫有着一系列的明确要求。提倡的请愿事项包括三类：提请政府注意某方面的问题，支持或反对政府的某项动议，要求改变或延续某项政策或行动。明确表示不予回应的事项包括四类：针对特定人或特定事予以起诉、行政处罚或其他处理的要求，联邦政府部门职权范围内的事项，联邦法院职权范围内的事项，州和地方政府职权范围内的事项。为了进一步在事项上规范网友的请愿行为，在发起一个请愿事项的过程中，网站系统会给出话题类别列表（列表数量会有所调整，现行的列表有39个话题类别），发起人必须从列表中选择3个话题类别，选择完成后，系统会自动将同类请愿事项推送给发起人，如果已经有同类请愿事项被发起，发起人可以选择对该请愿事项签名，当然，也可以坚持继续自行发起请愿事项。除此之外，白宫还明确要求，网友的注册信息和请愿事项中，不得包含人身威胁、暴力、色情、误导性陈述以及其他可能造成不良后果的内容。对于涉及这类情形的账户或请愿事项，白宫将采取冻结账户、删除请愿内容等措施加以处置。

发起后30天内获得超过10万人签名的请愿事项，将获得白宫的官方回应。一般情况下，负责该栏目的工作人员会按照时间顺序将需要回应的请愿事项转给白宫内部相应的部门和人员进行研究，形成回应意见后对外发布。有时，官方回应直接来自奥巴马总统本人。当然，白宫也明确表示，他们并不希望总统本人直接回应的请愿事项过多。回应的期限没有明确限制，白宫只是表示他们会努力在60天内做出回应。

从白宫请愿墙的实际运行情况来看，这一“民情民意沟通桥”似乎并未按照其设计初衷运作。在将近五年的实际运行过程中，暴露出一些较为典型的问题。一是有价值的请愿事项比例偏低。从已经通过第二道门槛等待回应的请愿事项，以及已经获得官方回应的请愿事项来看，真正对美国国家政策或重大事项产生影响的很少。从已经通过第一道门槛从而大众都可以看到的请愿事项上来看，内容五花八门，其中不乏一些没有实质意义甚至“恶搞”的请愿事项。如果再算上那些没有通过第一道门槛外人无法看到的请愿事项，总体而言请愿事项质量偏低。二是对请愿事项回应的时间偏长，这是这一栏目受到批评最重要的原因。一项发布于2014年的统计显示，达到回应条件的请愿事项，获得白宫回应的平均时间是298天。不仅如此，还有不少达到回应条件的请愿事项，长期未得到白宫的官方回应，“被忽视了”。三是回应内容失之简单化、官僚化。从白宫请愿墙列出的历史回应内容来看，许多回应流于表面，一些回应甚至只是客气的套话，缺乏实质性内容。当然，这与请愿事项本身质量不高也有内在的关系。

回应社会关切是大势所趋，但是，有效有序地回应社会关切又是一个突出难题。白宫请愿墙复杂的机制设计以及差强人意的实际表现，都鲜明地表明了这一点。白宫请愿墙的制度机制设计，以及实际运行情况，传递给人们的启示，大体可以归结为以下几点。

政府与公众的直接对话，必须经过一定的过滤机制，直接的面对面沟通，即便借助网络渠道，也很难保证有序有效。特别是并不与公众直接打交道的中央政府，与公众的直接沟通存在内在的障碍。正是因为这个原因，白宫请愿墙在声称打通了直接面对公民的通道的同时，又设计了两道门槛，使得只有超过150人附议的意见可以呈现出来，超过10万人附议的意见才能够取得与白宫直接沟通的机会。通过这两道门槛的过滤，白宫的对话对象，实际上已经不是公民个体了，而是一种公共对话。

政府与公众的良性互动，主要应当通过各类民主制度下的代议机制进行，诸如白宫请愿墙之类的网络对话机制只能作为了解和回应民情民意的辅助和补充渠道。现代政府，基本上都是代议制政府。借助于各类民主制度，政府由人民产生、对人民负责。这就从根本上决定了，政府代表着主流的民意。政府产生以后，对民情民意的把握和回应，也有相应的民主配套制度加以保障。因此，无论一个国家民主制度的具体表现形式如何，它都应当是民意表达的主渠道。主渠道内的民意表达才能保证应有的质量。主渠道之外的表达方式，特别是白宫请愿墙这种直接表达方式，即便经过一定的过滤，仍然很难保证质量，各种“恶搞”请愿层出不穷就是很好的说明。网络时代条件下，政府要重视包括网络在内的社会舆情，但是要注意不能颠倒主次，不能忽略民情民意表达和回应的主渠道，把对民情民意的判断寄托于辅助性的、质量不高的渠道。

政府对社会舆情的回应，应当限于建言献策的范畴，而不能涉及具体的行政决定事项，甚至是个体利益诉求的表达与满足。这是白宫请愿墙的明文告示。这种明文告示背后的考量是很清楚的。舆情回应只是解释说明对话的平台，而不是直接处理问题的平台。具体的行政决定事项或者个体利益诉求的表达与满足，应当通过专门的法律渠道、依据专门的法律程序和机制来处理。如果抛开法定的平台，在单纯的对话平台上采取实质性处置措施，将对正常的法律秩序造成重大冲击。白宫请愿墙明确拒绝回应涉及联邦政府部门权限范围内的事项，主要原因就是要避免这类网络问政渠道越俎代庖，对正常的行政管理层级和管理秩序造成冲击。不仅如此，即便对于请愿过程中存在的诸如暴力、色情等不法行为，白宫方面也只是通过一些技术手段直至注销账户等手段应对，一般不会采取法律措施对这类不法行为直接予以制裁。这些都提示人们，政府的任何政府舆情收集、回应机制，都应自觉限定在对话的层面，不能越界进入具体事项的处置层面。