张丙宣:缩小不同层级政府间改革差异化

张丙宣:缩小不同层级政府间改革差异化

党的十八届三中全会提出了国家治理体系和治理能力现代化,这是中国共产党对社会主义现代化的新的认识和治国理政的基本方略。然而,在国家治理现代化的推进中,阶段性、不同步性、不均衡性、路径依赖、复杂性的特征都不同程度地存在于我国治理现代化的过程和各领域中,尤其是在近年来的行政审批制度改革中。

改革差异化的表现

“中梗阻”“最后一公里”是中央政策在地方落实难的生动体现。

下放的权力接不住。近年来,确实有不少行政审批权下放到基层政府,譬如规划审批、环评审批、安全监管等事项,由于行使这些权力责任大、专业性强,基层政府缺乏相应的专业技术人才、财力和相关设备,或者业务不熟,下放的权力根本接不住、履行不了。有些下放的权力,由于基层政府尚未制定配套衔接的办法或者担心监管跟不上,没有及时落实。这种放权方式有违简政放权提高行政效能的初衷。

跨层级跨部门放权的不同步、不对接。有些行政审批事项涉及国家、省、市、县的多层级多部门相互关联的管理权,需要多层级多部门同步推进、同步取消或同步下放某些管理权。但是,在改革过程中,有些层级下放或取消了某项行政审批权,而其他层级或部门相关联的审批项目并没有取消或下放,导致已经取消或下放的权力难以落实。譬如虽然投资项目的行政审批权下放到县级,但是土地使用权、规划权并没有下放,县级仍不能自主行使这项权力。

行政审批取消后的监管不力。责任随着行政审批权力一并从上级下放下来,但是,下级政府部门往往把大部分人员放在如何办理许可证和批文上,而不是做好监管上。譬如,获得许可证的经营主体在生产经营中是否执行国家标准和规定,是否侵害公众利益等问题,地方相关部门监管不给力。有些地方政府甚至没有做好承接权力的人力、技术和资金等各方面的准备,把责任重大的事项甩手给基层,让基层承担责任,甚至出现“责任下放、权力没有下放”的现象。

改革差异化的原因分析

不同层级政府间治理现代化非均衡的原因是复杂的。

不同层级政府间权力交叉。这是造成治理现代化非均衡的重要原因之一。譬如在项目投资上,企业落地投产除需要获得土地外,还涉及项目立项、工商注册、建设工程报批、环评等多个阶段的数十个审批事项。由于不同层级和部门职能存在交叉重叠,有的审批环节在省级部门,有的环节在县级部门,有的环节需要县级部门初审同意后再报市级部门。

不同层级政府的行为各有侧重。虽然,每层政府都需要赢得民众的支持、保持和激活社会和市场活力。然而,政府层级越高,政府目标定位越侧重于治理的合法性;相反,政府层级越低,越侧重于政策效率。政府层级越高,制度化、理性化、标准化的水平也越高,政府层级越低,尤其是基层政府,并不需要太高水平的科层化,而关键在于如何嵌入社会,推动传统社会资源的现代性转化,激活社会活力。

我国独特的政府治理模式和结构。与世界上其他单一制国家不同,我国政府的治理结构是独特的。属地管理、中央决策、地方执行构成我国独特的治理模式。在治理结构上,不同层级间分工属性弱、职责同构。这一治理模式与治理结构往往导致不同层级间竞争权力和资源。

另外,有的职能部门过于重视部门利益,视改革为“削权、去利、割肉”的过程,通过部门子目标内化为政策目标、上有政策下有对策、选择性政策执行等方式扭曲改革,给寻租及其他违规违法行为留下了空间。

责任编辑:佘小莉校对:郭浩最后修改:
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