基层政府在社区治理共同体中的角色定位

【中图分类号】D669.3 【文献标识码】A

新时代我国社会的快速发展要求政府具备现代化治理能力。社区治理事关党和国家大政方针贯彻落实，事关群众切身利益，事关基层的和谐稳定。社区作为居民和家庭生活的基本单位，是社会治理的基础空间。有鉴于此，基层政府在治理过程中应发挥多元角色，充分整合各类资源，使社区治理成效更加显著。

当前基层政府亟需提升社区治理水平

社区是社会的基本单元，是人民群众日常生活的重要依托，是党和政府联系服务群众的“最后一公里”。基层政府在社区中处于行政系统的末端，在微观层次上直接开展社会工作行政管理。从制度上看，基层政府的社区治理是中国社会行政管理体制自上而下运行的触角，是以党和政府的领导为核心，以政府为权力主体和责任主体进行社会政策传递。基层政府的行政性社会工作有较强的内在逻辑和外在张力。基层政府的社区治理是通过社会工作行政手段将社会政策转化为政策服务的过程，是在社区中直接面对社会成员执行和推动社会政策的行为。这其中既包括行政领导，也包括管理服务，并且具有较强的实务性。

基层政府的社区治理通过基层政府行政性社会工作进行。一直以来，我国基层政府承担并实施大量的民生领域的行政性社会工作。有研究认为，社会行政的主体包括政府和社会服务机构。基层政府从事的社会工作是将社会政策转化为社会服务。基层政府的社会工作与社会服务机构的直接服务不同，更多地是政策服务和执行。政府行政性社会工作的产生和发展有强大的制度支撑，但在趋势上已开始向专业化、职业化和多元责任制方向发展。随着社会发展，过去基层政府单一的行政角色职能越来越难以满足治理的多样化需要。党的十九大报告明确指出：“加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移，发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动。”这就要求基层政府必须提高社区社会工作能力，提高社会政策的传递效果和社会工作效率，提升社区治理水平。在这其中，基层政府的角色多元化转变起着关键作用。

基层政府需要扭转行政角色滞后问题

作为地方政府治理角色转型的重要体现，社区治理的成效从一个侧面体现出政府角色转型的成功与否。一方面，由于基层社会改变迟缓性、新旧需求多样化冲突，使当前许多地方基层政府面临着多重困境；另一方面，新时代的社区治理又要求基层政府必须进行角色转型。所以，在社区治理实践中基层政府面临参与治理的角色职能偏差。当前，基层政府在进行社区治理过程中往往存在以下几类偏差。

一是过度治理与角色职能内卷。作为基层行政单位，基层政府是基层社区行动的领导者，能够充分行使管理辖区的行政权力。在社区筹备、人员培训等工作中，基层政府发挥了领导作用，但是在进行社区治理时，常常因为适度参与原则把握不足，使社区的自主功能不能得到发挥。这不仅加重社区居委会的行政化趋势，也使社区的基层党组织、公益团体自主参与受限。虽然基层政府在追求地区安全稳定和社区的有效管理方面做了大量工作，但消耗了过多的行政成本和社会资源。

二是作为服务者的力量薄弱。这主要体现在两个环节，一是经费支持不足，二是公共服务跟进不到位。社区的和谐稳定与建设发展，都离不开经费的支持。然而，许多面临着财政短缺问题的乡镇级政府存在投入社区社会公共事务经费不足，导致社区建设项目资金有限，不能提升社区的精细化治理程度。在面向社区投入的公共服务方面，不论是政府应该投入的财政经费，还是应当向社区传递的服务意识都有所欠缺。特别在关乎民生的问题上，基层政府所提供的公共服务质量差强人意。例如，许多社区都存在的停车难、社区卫生治理不到位等问题。

三是监管角色缺位。由于缺乏对应的过程监管机制，政府在投入财政资金后，对于资金后期的流向和使用并没有跟进监督，资金使用的审批流程不规范，难以避免社区干部利用自身职务便利滋生腐败。由基层政府统一出资进行购买的公益性社区服务，通常由社区作为委托方代为督促项目落地。落地后的监管方式一般非常粗糙，难以保障服务精准惠及服务对象。此外，面向社会进行公开招聘的社工安排到社区工作后，由于前期没有对他们进行统一的培训，后期的考评考核也存在监督不到位的问题，无法保障社区服务者的工作实效。

四是治理角色固化。当前基层政府在进行社区治理工作时，习惯于依赖现有的条件，工作创新能力不足，对于那些未尝试或实行起来有难度的工作项目存在畏难情绪，对常规工作存在过于保守、经验主义的问题。治理角色固化严重影响着基层政府增进社区治理效能，实际上是阻碍职能下沉基层的懒政行为。如果在应当转变为服务者角色的时候仍然坚持领导角色，那么势必会失去群众基础和支持，对社区开展各项活动造成阻碍。应当结合当前新时代背景下的要求、社区治理的现实需要及群众诉求，积极灵活地实现由领导到服务的治理角色转化与切换。

多元角色转化是提升基层政府社区治理能力的可行路径

社区治理是基层政府进行社会治理的重要组成部分。社区治理的目标归根结底是更好满足人民群众对于美好生活的需求。全面深化改革、健全社会协同机制从客观上对基层政府角色转变提出了要求。多主体参与和多样化需求要求基层政府作为社区治理共同体的主导主体，适应发展的要求，在实践中打开视野，实现角色更新。只有这样才能广泛动员社会资源，形成社区治理共同体，服务新时代社区建设。

首先，成为社区良性运行的指导者。实现基层社会治理科学有效的前提是基层政府依法行政。这一过程中既要落实好上级部门下达的各项任务，也需要在基层政府权限范围内推进基层社会治理有序进行，承担起社区良性运行的指导者角色。一是在遵守法律法规和地方制度的基础上，利用地方性知识充分挖掘和发挥基层民主的作用。二是增强社会工作的专业化管理程度，保障社区治理环境，实现社区良性运行。这就要求基层政府必须在基于充分调研的基础上进行科学决策、科学施策，为社区良性运行提供政策支持。

其次，成为社区宣教工作的培育者。在基层社区，面对当前复杂的意识形态斗争，提升群众面对信息的辨别能力显得尤为重要。基层政府作为社区宣教工作的培育者，其有两方面的职能。第一，作为属地第一责任单位，基层政府是治理责任的第一承担者，每年按编制招聘社区工作者确保社区工作者和政府之间信息传递更加直接高效。第二，社区工作者作为社区治理工作实行的主体，承担社区文化宣传教育工作的重任。而基层政府负责牢牢把握宣传教育正确的价值导向，做到定期对其进行工作指导和任职培训。

再次，成为有计划满足群众最迫切需要的社区公共服务的提供者和资源组织者。基层政府负有提供社区公共服务的主体责任，保障社区正常运行，解决群众的困难和需求是政府的职责担当。基层政府对于公共财政的支出做出明确的预算，每项支出都务必满足群众最迫切的需要。除此之外，伴随社会文明的发展进步，群众对于政策解读、法律援助、就业培训等需求更加多样化，也要求基层政府授权支持更多的社会力量，如社会企业、社会服务机构等等共同提供服务。

最后，成为社区购买服务的监督者。地方的纪委、监察办相关部门，在履行政策法规的基础上，按照相关规定对党内党外采取一系列的监督工作。在社区购买服务过程中，由于社区本身架构缺乏第三方监督机制，不能保障完全不会在这个过程中出现廉政风险点。因此，基层政府必须定期或不定期，通过适当的手段和途径对社区进行监察。

基层政府治理角色多元化的现实意义

社会发展离不开最基本单元社区的良好运行，在基层实现治理能力和治理体系现代化，有利于提升人民群众的幸福感、获得感、安全感。新时代对于基层政府的治理能力提出了新的要求，党的十九大报告明确指出要“打造共建共治共享的社会治理格局”。内外条件都促进着政府向多元角色转变，而这种角色的转变对于基层社区治理有着积极意义。

一是有利于发挥基层党组织的战斗堡垒作用。党的十九大把加强基层组织建设作为提高党的执政能力和领导水平的重要内容。要以提升组织力为重点，突出政治功能，把企业、农村、机关、学校、科研院所、街道社区、社会组织等基层党组织建设成为宣传党的主张，贯彻党的决定，领导基层治理，团结动员群众，推动改革发展的坚强战斗堡垒。全党把党的政治建设摆在首位，严格执行上级党组织的决策部署重点落在提升基层党的组织力上。为此，要建设强有力的党组织，充分发挥榜样典型的作用，形成自己的党建品牌，加强上下联系，到了很好的带动作用。基层党建工作要再上新台阶，使基层党组织的战斗堡垒作用更加凸显。

二是有利于创建服务型政府实现其职能转型。基层政府创新社区治理模式，改变了政府运行方式，将更多的自主权下放至村居委，以满足群众需求为出发点和落脚点，倒逼政府向服务型转变。形成多元的治理角色，体现政府的服务意识，服务下沉更能提升政府的服务意识，从多角度看待群众诉求，更能满足社区需要。服务下沉可以帮助基层政府领导直接获取辖区信息，作为实地调研的一种方式，直接看到当前社区内存在的环境污染、安全隐患等问题，更有针对性的解决，实现精细化治理。

三是有利于健全社会协同机制实现共治共享。社会组织蕴藏着巨大的创新发展能量，引领社会力量有序参与是社区共建共治共享在实践中的关键问题。社会力量指社会组织、社区组织、志愿者团体、企业、商业机构、慈善组织、社区基金会、网络信息平台、公共媒体等各类组织。由此，包括基层政府在内的社区治理共同体是一个利益多样、种类繁杂的复杂体系。“复杂系统观认为，面对不确定性极大的复杂风险体系，没有一个最优解，只存在一个关系均衡状态”，并且，“这种关系应该建立在风险共担的原则基础之上，将政府、企业、社会组织、个人在风险响应过程中所需承担的责任和义务划分清楚，并共同形成一种基于风险治理的多元共治体系。”①现代社会的复杂性在微观社区中都有全面的体现。多元多态均衡治理也因此成为基层政府必须遵循的行政社会工作原则。社区治理在复杂系统中呈现出跨界性、关联性和复杂性增强的特征，进而从客观上要求主体多元联结。此外，复杂而不混乱的基层社区治理也是政府组织力建设的重要目标。新形势下，基层社区的社会问题都具有社会矛盾复合体的特征，多种问题交织在一起。基层政府多元化角色转变就是适应这一复杂系统的工作转变。由政府牵头各个组织单位，既能将问题有针对性地处理，又有机统一建立起社会协同机制，实现社会发展成果共治共享，同时提升解决效率和群众满意度。

（作者为北京科技大学文法学院博士研究生，河北北方学院经济管理学院讲师）

【注释】

①葛天任、裴琳娜：《高风险社会的智慧社区建设与敏捷治理变革》，《理论与改革》，2020年第5期。