供给侧改革与信访立法（2）

信访制度改革与信访立法涉及的主要问题

根据党的十八届三中全会关于推进国家治理体系和治理能力现代化和党的十八届四中全会关于推进依法治国、建设法治国家的要求，根据供给侧改革对信访有效、良性运作的需求，信访立法应尽快提上国家立法机关的议事日程。前已述及，信访立法本身也是一种供给——对社会的制度供给。由于这种制度供给长期以来有不适应社会需求的诸多弊端，对此种制度供给侧同样应该进行结构性改革。信访制度供给侧结构性改革与立法涉及的问题非常广泛，最重要的问题包括四项。

一是信访立法调整的范围。信访立法调整范围要解决的是信访法应调整哪些信访关系主体的行为和规范哪些信访事项的问题。信访关系主体包括受理、处理信访事项的机关、组织、机构和提出信访事项的信访人。目前我国受理、处理信访事项的机关、组织、机构有各级人民代表机关、各级人民政府及其工作部门、各级人民法院和人民检察院、各级党委及其工作部门、各级群众团体（如工、青、妇等）以及有关行业协会（如律协、注协等），甚至还包括提供公共服务的企事业组织。信访法是否应调整所有这些信访关系主体的行为呢？这恐怕有困难。因为群众团体、行业协会等社会组织、提供公共服务的企事业组织在性质上不同于国家机关，法律不可能对其受理、处理信访事项的规则、程序做出与国家机关相同的统一规定。至于各级党委及其工作部门，它们在性质上虽然也不同于国家机关，但因为我国执政党处于国家领导地位，实质上行使一定国家公权力（如党管干部等），根据执政党自己确定的依法执政的原则、要求，其受理、处理信访事项的行为应可纳入信访立法统一调整。

信访法不同于信访条例，信访条例是国务院制定的行政法规，它只能调整和规范各级人民政府及其工作部门受理、处理信访事项的行为，党委及其工作部门和人大、法院、检察院受理、处理信访事项的行为当然不能成为其调整的对象。

信访机构是信访机关专职负责受理和办理信访事项的工作机构。凡属于信访法调整的信访机关，其所属信访机构的行为当然是信访法调整的对象，而且是重点对象。

信访人是指向信访机关提出信访事项的公民、法人或其他组织。他们的权利、义务和行使权利、履行义务的行为自然是信访立法的调整范围。当然，受信访立法调整的信访人的行为仅指其向国家机关提起信访的行为，其向群众团体、行业协会等社会组织、提供公共服务的企事业组织提起信访的行为应不受信访法调整，尽管信访法的部分规定可对之参照执行。

信访事项主要包括四类：第一类是信访人向信访机关反映情况、表达意愿、提出批评、建议的事项；第二类是信访人向信访机关咨询有关政策问题、法律问题、国家机关有关职权、职责运作问题的事项；第三类是信访人向信访机关举报、检举国家机关或国家机关工作人员违法、失职、渎职、滥权、腐败行为的事项；第四类是信访人因自己合法权益被国家机关行为或国家机关工作人员行为侵犯而向信访机关提出申诉、控告的事项。

信访法是否应规范所有这四类信访事项呢？笔者认为这四类信访事项均应成为信访法调整的范围。但对第四类事项——申诉、控告事项——作为信访受理范围应有所限制。信访人因行政侵权产生行政争议，或者因民事纠纷请求行政裁决或行政处理，行政机关不作为或虽作为但裁决、处理不公而产生的行政争议或行政附带民事争议的，应先通过行政复议、行政诉讼解决。信访人未经复议、诉讼而径行信访的，信访机关应不予受理而告知信访人通过法定复议、诉讼途径解决争议。

二是信访体制与信访原则。信访体制涉及全国各类各级信访机关的横向关系和纵向关系。在横向关系上，《信访条例》规定的是“谁主管、谁负责”的分散信访体制；在纵向关系上，《信访条例》规定的是“属地管理、分级负责”的分级信访体制。

分散、分级信访体制有其优势，但也有诸多弊端。优势是相应主管机关对相应信访事项的处理具有专门知识、专门经验、专门技能，有利于快捷处理问题，提高信访效率；弊端是“自己做自己的法官”，不利于体现程序正义，不利于案结事了。另外，分散管理体制导致信访成本太大：各党政机关及其工作部门和人大、法院、检察院均设立自己的信访机构，配置信访人员，纵横交错，花费国家大量人力物力，信访人遇到信访事项不知找哪个门、进哪个庙，有的信访人一个事多头信访，造成信访资源的大量浪费。

有鉴于分散信访体制的种种弊端，信访立法应考虑采行适当相对集中的信访体制，即在信访受理（主要指对第四类信访事项——申诉、控告事项——的受理）上，国家、省、市、县四个层级均只各设一个信访受理机构和建一个信访服务大厅，在信访服务大厅内设立若干信访服务窗口，分别受理信访人向各党政机关及其工作部门和人大、法院、检察院提起的信访，统一登记，统一编号，统一监督办理流程。

至于信访管辖的纵向体制，信访立法虽然在原则上仍应采行现行《信访条例》规定的“属地管理、分级负责”的分级信访体制。但对于信访人信访的第三、第四类信访事项，如果信访人是举报、检举、控告、申诉所在地方党政主管机关或信访事项牵涉所在地方党政主管机关主要负责人的，应允许信访人越级信访。否则，相应信访可能难于得到公正的处理，或者即使获得公正处理，也难于让信访人内心感受到公正。