供给侧改革与信访立法（3）

关于信访原则，根据信访立法的目的和宗旨，可考虑确立以下五项原则：一是注重保护信访人权利的原则；二是公开、公正原则；三是依法、合理、及时、便民原则；四是信访事项分类规范和分类处理原则；五是预防和化解社会矛盾原则。

信访法既要规定信访人的权利，当然也要规定信访人的义务。但是规定权利是第一位的，注重保护信访人权利是信访法应当确立的基本原则。信访人的权利包括知情权、个人信息保护权、陈述权、申辩权、委托律师或其他代理人权、申请信访处理人员回避权等。

公开、公正原则主要是针对信访机关、信访机构受理和处理信访的行为的。公开要求除涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的事项外，信访的过程和结果均应公开，特别是应利用互联网推进信访信息公开。公正要求信访机关、信访机构受理和处理信访事项同样情况、同样对待，不同情况、不同对待，不得歧视一部分信访人而优待另一部分信访人，不得厚此薄彼，不得反复无常。

依法、合理、及时、便民原则主要是处理具体信访事项的原则。依法、合理要求信访事项处理要有法依法，相应事项没有明确法律依据的应依政策、法理或惯例，而不能任性、恣意、专断或“花钱买平安”。及时、便民要求信访事项处理不能超过法定时限，能当场或尽快处理的应尽量当场处理或尽快处理。在处理方式上，要尽量采取方便信访人的方式，如要求信访人提供证据材料应一次性告知，不得让信访人多次奔波，能通过互联互通方式获取的，不得支使信访人到处去开取证明等。

信访事项分类规范和分类处理原则主要是对信访立法的要求。信访立法对反映情况、表达意愿的信访和批评、建议性信访、咨询性信访、举报、检举性信访和申诉、控告性信访要在受理主体、处理规则、受理和处理程序上分别作出不同的规定，而不能“一刀切”。

预防和化解社会矛盾原则是针对信访制度的整体设计和运作而提出的。它确立的是整个信访制度设计、运作的目的和宗旨。整个信访制度的设计和运作应当是从根本上预防和化解社会矛盾，而不是头痛医头、脚痛医脚。信访机关处理任何信访个案均应从长远和全局着眼，应避免为解决一个纠纷而引发出千百个纠纷、为解决一个争议而生发出千百个争议隐患。

三是信访机构与信访程序。信访机构是信访机关专职负责受理和办理信访事项的工作机构，为了避免长期以来我国信访机构设置过于分散的弊端，新的信访立法有必要规定在国家层面，地方省、自治区、直辖市层面，设区的市级层面和县、县级市层面四级分别设立统一的信访机构。统一的信访机构应设立相应的信访服务大厅，大厅内分别设立党委、人大、政府、法院、检察院五大信访窗口，并设立一个统一的信访立案处。信访人信访，均应首先统一到信访立案处立案，统一登记和编号。然后，立案处将信访材料分别分发党委、人大、政府、法院、检察院各信访窗口，各信访窗口负责处理各自的信访事项，立案处通过互联互通监督各信访窗口处理信访的进度和最终结果。信访人也可通过信访服务大厅内的大屏幕随时查看本人信访的处理流程和进展情况。

在五大信访系统中，政府的信访量是最大的，政府通常有几十个工作部门。对于信访量特别大的工作部门，如公安、工商、质监、国土、规划、城管、卫生等，也可在信访服务大厅内的政府信访服务窗口下设立分窗口，直接处理信访人就本部门事务提起的信访。对于信访量很小的工作部门，其信访机构可仍设于本部门，政府信访服务窗口收到涉该部门的信访事项后，可通知其来信访服务大厅处理，或将信访材料转发该部门处理，政府信访服务窗口负责全过程监督。

信访案件（主要指第四类案件——申诉控告案件）的处理不同于行政复议和行政诉讼，更强调情理法结合，更强调息讼止争，更强调效率，因此，在处理过程中，应更注重说服、调解、和解。在不违反法律规定的前提下，信访机关可运用法律授予的自由裁量权，对相应信访事项做出比较灵活的处理。对于某些矛盾比较尖锐的案件，信访机构可通过听证会，让争议双方当面陈述意见、相互质证和辩论，在明辨是非的基础上，再引导双方协商，寻找解决问题的适当途径，达成解决问题的协议。

信访处理程序不应具有行政复议和行政诉讼程序那样的正式性，而应较为灵活、简便、快捷，既体现法治的规则性、严格性，又体现法治的公正性、衡平性。

至于信访机关对批评建议类信访、咨询类信访、举报类信访的处理，信访法则应分别规定特别的程序，保证其受理、分析、调查、核实、拟定处理意见和向信访人反馈处理意见各个环节的科学性和实效性，使信访人能感受到信访机关对他们的批评、建议、举报和反映情况的重视，从而改善党和国家、政府与人民的关系。

四是信访的监督机制。信访监督机制主要应包括各级人大常委会对同级信访机构工作的监督、上级信访机构对下级信访机构工作的监督，以及社会舆论对各级信访机构工作的监督。

各级人大常委会对同级信访机构工作监督的主要方式可设计为：要求各级信访机构每年向其提交年度书面报告，报告设于信访大厅内的党委、人大和一府两院的信访机构一年内受理、处理信访事项的基本情况、一年内信访反映的较普遍性的问题和产生这些问题的原因，信访机构提出的解决相应问题的对策建议（如建议相关国家机关修改、健全制度、完善政策等），以及这些对策建议的落实情况和产生的实际效果等。各级人大常委会还可要求同级信访机构提交某个时期处理某类信访事项的专题报告，并可直接听取和审议相应报告。

上级信访机构对下级信访机构工作的监督主要有两种方式：一是上级信访机构主动检查下级信访机构的工作情况，发现问题，提出改进意见，并要求下级信访机构报告改进的情况；二是接受信访人对下级信访机构处理信访事项不服的异议。上级信访机构接到信访人的异议后，应组织对下级信访机构就相应信访事项作出的处理决定进行评查，必要时举行听证会，经过评查或听证，认为下级信访机构就相应信访事项作出的处理决定确实不适当的，可责成下级信访机构纠正或自己直接纠正。这种方式既是上级信访机构对下级信访机构工作的监督机制，也是对信访人权益的救济机制。

社会舆论对各级信访机构工作的监督则是一种经常性的监督。广大社会公众和媒体既可以随时随地通过浏览和查看信访服务大厅内信访电子信息大屏幕上展示的每个信访案件的受理、处理进展情况监督信访机构的工作，又可通过各级信访机构每年向同级人大常委会提交的年度书面报告（信访法应规定这种年度报告必须通过平面媒体和网络全文向社会公布）审视和监督信访机构的工作。如发现问题，社会公众和媒体随时都可对之提出批评，要求其自行纠正。或者通过向人大常委会反映，请求人大常委会责成其纠正。

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（作者简介：北京大学宪法与行政法研究中心主任、教授）