党国英：解决“城不像城，乡不像乡”的国际经验（2）

乡村的小型居民点概念

欧美国家城乡分野的形成，基本是一个自然过程。随着城市化的逐步推进，农业专业化水平不断提高，乡村地区专业农户的耕作面积越来越大，农户居住也越来越分散。专业农户的分散居住方便耕作，而脱离农业的居民集中到城市居住，也可享受到城市的种种好处，但这种分类居住不能在短期内自然形成。农业迅速现代化的国家，专业农户可能与其他非农业居民毗邻而居。因为专业农户的生产设备对土地使用有某种特殊性，例如，专业农户的车辆与农机对道路的要求不同于城市的要求。专业农户的日常生产活动会给其他居民带来负的外部性。政府按城市标准去建设基础设施，也会降低投入的效益。于是，有的国家，如丹麦，有专门法规要求农场主的常住地必须是自己的农场。类似法规强化了乡村地区居民分散居住的趋势。

一些国家的“土地开发权转移”政策也促成了农场主居住的分散化。此概念最早起源于美国，是一种创新性的土地开发控制手段，其最早在纽约等大城市进行尝试，后在其他地区得到推广。因为地方政府的土地分区规划政策限制了农业用地转为建设用地的自由权利，等于剥夺了农业用地主人的发展权，可能造成业主的利益损失。补偿的办法是将业主的发展权资本化，允许他们出售给需要建设用地的投资者。这种能被资本化的土地面积由政府按一定规则予以核定，面积大小通常与农场的总面积有关。这种政策类似于我国政府实施的“增减挂钩”试点政策。在这一政策之下，乡村地区的农场主便减少了在自己土地上的非农业开发，使得农业区人口更加稀疏，以致乡村地区多分布由一两户人家构成的小型居民点。

从笔者的初步观察看，欧美国家至少部分乡村地区的小型居民点处于某种“不完全政府”的“治理”之下。这些居民通过不同渠道，来满足自己对公共品的需求，并非处于一个架构标准的政府的管辖之下。

典型情形如美国。教堂、学校、合作社等机构都可能为农区居民提供公共服务，县政府则可能为他们提供基础设施服务。他们在“选区”参加政治活动，而毗邻的城市政府则可能承担与选举有关的服务事项。一定片区的农场主构成一个熟人社会，熟人彼此之间也可能提供某种公共服务，在这种熟人社会结构中，可以存在某种秩序，也是某种服务，但却没有正式的公共权威，大家不需要为这个系统纳税。这种情形使得美国农场主一般具有保守主义的政治倾向，使其成为共和党的政治基础。这种政治倾向会加强农场主保护农场环境、反对政府干预的鲜明态度，这可以解释为什么在美国这样高度发达的国家，还会存在具有显著的传统色彩的乡村社会。

我们由此受到的启示是，解决所谓“城不像城，乡不像乡”的问题，不是一个简单的事情。

（作者为中国社科院农村发展研究所研究员）