党国英：解决“城不像城，乡不像乡”的国际经验

什么是城市？什么是乡村？如果对这两个概念只有模糊的把握，又何以保证涉及城乡政策的指向性？我国目前界定城乡的标准比较含混，给相关政策的制定及政策操作带来不少问题。鉴于城乡概念模糊所引起的诸多政策操作难题，确定城乡概念的现实意义重大。

国际上并没有成熟的、被人们普遍认可的城乡界定准则，但这不是说在区域经济管理中，没有城乡概念。如果概念的模糊不妨碍政策操作，人们可能不去自找麻烦去界定政策术语。在欧美发达国家，因为农业人口少，城乡分野比较清楚，针对农村人口的专业农民与非农民的分类区别政策，可以直接按人口的职业性质去操作，不必将基本政策划分为城市政策与农村政策两个类别，更不必有“三农”这样的模糊概念。在大量的涉及社会经济管理的法律文件中，需要区别城市与农村的情形并不重要。甚至在他们的官方统计中，也只有很不重要的篇幅单独涉及农村情况。尽管如此，欧美国家涉及城市设立、城乡划界的理论与政策还是值得我们注意。

城市设置的自治制度基础

在西方当代法制国家，自治原则被普遍实行。自治原则的要素，一是只要私人及私人机构能处理的事务，包括某些公共事务，最大限度地允许其自己处理。二是在向下包括的国家及各级地方治理系统中，公共事务最大限度地交由下一层级的公共机构或地方政府处理，只有不得不由上一级公共机构或政府办理的事务，才由它们办理。三是任何一级立法机构都具有立法权。四是不论什么层级的政府，在法律面前一律平等;下级立法机构制定法律只要不违反上位法，就具有合法性。上级政府也必须遵守下级政府制定的法律，除非经由宪法法院或上级法院裁定下级立法机构制定的法律不具效力。五是能不设公共权威机构的小型社区，尽可能不设公共机构。

西方现代法制国家一般不对城市的最小人口规模做出法律界定，但这不等于任意小的居民点会被当成一个城市。笔者访问美国衣阿华州时曾了解到一个很有意思的情况。该州规定，如果一个居民点的居民全体同意设立具有法人社团性质的共同体，且基础设施达到一定标准，又经过州议会同意，法人团体的地位便得到允准。这个社团的法律地位与城市相当。曾有一个人口较多的家庭向州议会申报这种法律地位，但没有得到允准。应该说在绝大多数情况下，一定数量的居民群体不会随意提出设立城市的要求，特别是居住分散的群体不会提出这种要求，原因应该是与城市设立以后的税负增加有关。

人口稠密区概念

国际上关于人口分布的讨论中，有一个“人口稠密区”概念。如果人口总计5000人以上，且1平方公里面积上的人口密度超过4000人，即算作人口稠密区。在人口分布研究中，这个概念已经具有研究的可操作性。不论一个居民区是否拥有社团或城市的法律地位，符合这个要求的居民点，如果与毗邻的类似居民区在空间上有一定分离度，这个居民点就可以被看作小型城市。从欧美国家的人口分布情况看，即使是这种小城市，也不可能太多。

美国各州对城市没有统一定义，而联邦政府的统计部门也是从人口集中度来区别城市与乡村。它的规定是将总量超过3000人，且人口聚落区的核心区1平方英里(约2.6平方公里)人口达到2500人以上的区域看作城市。