谭启平：创新型国家建设须认真对待的四个法治问题

2016年5月，中共中央、国务院印发了《国家创新驱动发展战略纲要》，该“纲要”亦将“坚持双轮驱动”（即坚持科技创新与体制机制创新并举）作为国家创新驱动发展战略的首要内容。某种意义上，只有面向科技创新的实际需要不断推进体制机制创新，将创新型国家建设全面纳入法治化轨道，才能持续释放科技创新的活力，才能为创新提供强有力的法治保障，推动创新型国家建设全面有序进行。就如何推进体制机制创新，我认为，以下四个重大法治问题的明确与解决，对于推进创新型国家建设具有重要意义。

1.健全促进和保障科技创新的法律制度体系

完善的法律制度是创新型国家建设的基本保障。近年来，我国创新型国家建设法律制度取得了长足进步。首先，除了《专利法》《著作权法》《商标法》等传统的知识产权法律制度，通过修改《科学技术进步法》《促进科技成果转化法》等，初步形成了与创新型国家建设有关的法律制度框架；其次，一系列与科技创新相关的行政法规、部门规章和其他规范性文件构成了较为全面的科技法规政策体系。此外，各省、市、自治区也通过地方性法规和地方政府规章，对与创新型国家建设有关的地方科技法治进行了有益探索。

但与此同时，我国科技创新法律制度建设还存在诸多不足。这体现在：第一，在我国创新型国家建设过程中，中共中央及国务院文件、领导讲话、有关部门规章和其他规范性文件广泛存在，全面系统、科学完备的法律制度尚未建立。第二，与创新型国家建设最具关联性的《科学技术进步法》和《促进科技成果转化法》宣示性规定过多、可操作性不强。例如，《科学技术进步法》第59条规定：“国家逐步提高科学技术经费投入的总体水平；国家财政用于科学技术经费的增长幅度，应当高于国家财政经常性收入的增长幅度。全社会科学技术研究开发经费应当占国内生产总值适当的比例，并逐步提高。”但增长和提高的具体幅度为何，没有增长和提高时，有何法律责任，均无明确规定。第三，规范之间缺乏体系化协调，甚至存在相互矛盾的地方。例如，关于课题结余经费如何处理的问题，科技部、财政部、国家计委、国家经贸委于2002年1月联合发布的《关于国家科研计划实施课题制管理的规定》明确规定：已完成并通过验收课题的结余经费，经归口部门批准后，可留给依托单位，用于补助科研发展支出；而科技部于2005年11月发布的《关于严肃财政纪律、规范国家科技计划课题经费使用和加强监督的通知》则规定，超过课题总经费5%或额度在20万元以上的课题结余经费，必须按原渠道上缴。二者存在明显的矛盾。

因此，我国创新型国家建设法律制度亟待进一步完善。一方面，应尽快改变在创新型国家建设中重政策、轻法律的局面。虽然政策文件具有灵活、高效等优点，但其制定程序相对简单，具体表述也较为抽象，在规范性、权威性以及稳定性等方面存在不足，长远而言，将不利于创新型国家建设的持续有效推进。因此，应以更为规范、稳定的法律制度来促进创新型国家建设，在规范保障模式上实现从政策推动到法律调整的转变。另一方面，应进一步完善相应的法律法规，形成结构完整、体系完善、相互协调的创新型国家建设法律规范体系。党的十八大报告提出，法治建设的首要要求就是科学立法。科学立法，必须尽快把与创新型国家建设有关的政策及重要讲话转变为法律制度，让广大创新参与者感受到制度的恒定。我认为，唯有法治化的恒政，才能最大限度地调动广大科技人员及其他社会群体创新创业的热情与恒心。