吴传毅：改革开放以来中国法治建设探索的三阶段（3）

第三阶段：跨越“中等收入陷阱”，实现经济和现代化腾飞，必须全面推进依法治国

改革开放三十多年，中国经济高速发展，并取得了震撼世界的成就。但与此同时，我们正处在“中等收入陷阱”阶段，面临了众多矛盾问题，中国现代化建设处于攻坚阶段。如何在多发的矛盾当中推动经济社会的发展，从而超越“中等收入陷阱”，实现经济和现代化腾飞？根据世界各国经验，法治必须积极跟进，必须积极引导，必须提供有效保障，必须全方位推进法治建设。

1.明确法治是治国理政的基本方式

党的十八大做出了“全面推进依法治国”的重大决策，明确提出，“法治是治国理政的基本方式”“要提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力”。法治提到全面推进的高度，原因在于经济腾飞阶段的社会多元化、利益多元化，唯有法治才是社会共识、价值共识的最大公约数。在社会发展中，不同政治力量和个体可以提出不同意见，但是，只有法治可以把不同利益诉求控制在一定范围内，从而使得社会不至于内乱或分裂。无论管理者、被管理者都应当服从法律，个人或者某些团体的权威无法超越共同体的意志，唯有法律才是政党、政府、武装力量、社会团体和公民生活的根本规范。“改革、发展、稳定”是当代中国“铁三角”的关系。深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定是当代中国必须解决的重大课题。以法治思维法治方式深化改革，就是要加强法治的顶层设计，在法治框架内深化改革，让改革取得社会共识，让改革做到“蹄疾而步稳”，既保持改革活力又保持改革有序，不能因为改革而乱了“方阵”，不能因为改革而滋生新的社会矛盾，不能因为改革而给社会“添乱”；以法治思维法治方式推动发展，就是要克服发展过程中行为选择的功利化、短期化和表面化的现象，从而保持发展的可持续性。过去一些地方领导干部为了追求政绩，抛弃科学发展的内涵，搞“掠夺式”发展，其结果劳民伤财，既破坏市场经济秩序，又损害党风政风，损害群众利益，更不利于经济的持续发展；以法治思维法治方式化解矛盾，就是要把社会矛盾纳入法治框架内解决，通过建立有效的纠纷解决机制，通过树立法律权威，让纠纷在法治框架内解决，服从法律，尊重法律，尊重司法机关做出的最终裁决；以法治思维法治方式维护稳定就是通过整体、全面、合理的制度安排，从制度上理顺各种利益关系，平衡不同利益诉求，从而从源头上有效预防与减少社会矛盾和冲突。

2.要求法治建设一体建设共同推进

十八届三中全会做出了全面深化改革的重大决定，要求“依法治国、依法执政、依法行政共同推进，法治国家、法治政府、法治社会一体建设”。中国法治建设不能特行独立，不能“单打独斗”，必须跳出立法、执法、司法、守法、法律监督、普法的“法律过程论”。从立法、执法、司法、守法、法律监督方面推进法治建设无疑是一个维度的推进，一个方向的用力，但中国法治建设必须多维度、多视角、多方位推进，必须服务于中国改革发展稳定大局，必须着眼于中国经济和现代化的腾飞，必须全面推进中国经济政治文化社会生态以及军队及国防等法治化水平。强调法治建设共同推进和一体建设，还因为法治建设是一个系统工程，它涉及经济社会的各个方面。当前经济领域存在的社会主义市场体系不完善，需要法治来健全；政府与市场关系不清，需要法律来界定；政府干预过多、监管不到位等问题，需要法治来明确。政治领域存在的公民民主权利被政治权力以种种借口和形式剥夺的社会现实，利益表达机制不健全，利益表达渠道不通畅，权力缺失有效监督和制约等问题，需要通过法治拓宽民众利益表达渠道和表达机制，需要通过法治把权力关进制度的笼子里。文化领域除了居于主导地位的党的意识形态外，还有民粹主义思潮、老左派思潮、新左派思潮、新自由主义思潮、宪政民主思潮、民主社会主义思潮、新儒家思潮、极端民族主义思潮、历史虚无主义等多种社会思潮，各种社会思潮相互激荡，主流文化和主流意识形态受到种种挑战，需要法治去引领其他社会思潮的走向，特别是需要法治去抵制错误思潮的影响；社会领域存在的地区发展不平衡，城乡差距拉大，贫富分化严重，群体性事件频发等问题，需要法治来构建有效的社会分配机制，需要法治来化解社会矛盾。生态领域存在的公共资源产权保护不到位，环境污染严重等问题，需要通过法治建立系统完整的生态文明制度体系，对生态环境实行最严格的法律保护。

3.绘就了全面依法治国的“路线图”

党的十八大以来，习近平总书记提出了“法治中国”的时代命题。十八届四中做出了全面推进依法治国重大决定，绘就了全面依法治国具体的“路线图”：“一是完善中国特色社会主义法律体系。健全宪法实施和监督制度，完善全国人大及其常委会宪法监督制度，健全宪法解释程序机制。完善立法体制，依法建立健全专门委员会、工作委员会立法专家顾问制度。对部门间争议较大的重要立法事项，由决策机关引入第三方评估。完善立法项目征集和论证制度，健全立法机关主导、社会各方有序参与立法的途径和方式，拓宽公民有序参与立法途径。完善法律草案表决程序，对重要条款可以单独表决。加强重点领域立法，加快完善体现权利公平、机会公平、规则公平的法律制度。加快推进反腐败国家立法。把贿赂犯罪对象由财物扩大为财物和其他财产性利益；二是加快建设法治政府。依法全面履行政府职能，推进机构、职能、权限、程序、责任法定化。推行政府权力清单制度。推进各级政府事权规范化、法律化。把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序。建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制。建立健全行政裁量权基准制度。全面落实行政执法责任制。强化对行政权力的制约和监督，完善纠错问责机制。推进决策公开、执行公开、管理公开、服务公开、结果公开；三是保证公正司法。完善确保依法独立公正行使审判权和检察权的制度，建立领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度，建立健全司法人员履行法定职责保护机制。优化司法职权配置，推动实行审判权和执行权相分离的体制改革试点，最高人民法院设立巡回法庭，探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院，探索建立检察机关提起公益诉讼制度。变立案审查制为立案登记制。推进严格司法，推进以审判为中心的诉讼制度改革，实行办案质量终身负责制和错案责任倒查问责制。保障人民群众参与司法，加强人权司法保障，加强对司法活动的监督；四是增强全民法治观念。深入开展法治宣传教育，把宪法法律列入党委（党组）中心组学习内容，列为干部教育学院必修课。把法治教育纳入国民教育体系和精神文明创建内容；五是加强法治工作队伍建设。推进法治专门队伍正规化、专业化、职业化，完善法律职业准入制度，完善职业保障体系；六是加强和改进党对全面推进依法治国的领导。加强对全面推进依法治国统一领导、统一部署、统筹协调。健全党领导依法治国的制度和工作机制，完善保证党确定依法治国方针政策和决策部署的工作机制和程序。把法治建设成效作为衡量各级领导班子和领导干部工作实绩重要内容、纳入政绩考核指标体系，把能不能遵守法律、依法办事作为考察干部重要内容”［5］等。

（作者系湖南行政学院副院长，教授，主要从事法学及政治学研究。）