吴传毅：改革开放以来中国法治建设探索的三阶段

中国人对法治追求的梦想已经有了一个多世纪，但真正取得巨大成就是新中国成立后的改革开放时期。中国法治建设不同于西方法治建设。西方法治建设是自发形成的，有着几百年的历史。改革开放以来中国法治建设不是自发形成的，而是中国共产党人对共产党执政规律、社会主义建设规律、人类社会发展规律深化认识的结果。改革开放以来中国法治建设大体可以分为三个阶段。分清这三个阶段法治建设的时代背景、主要内容以及着力点，不仅具有史学价值，更具有重要的实践指导意义。

第一阶段：1978年十一届三中全会总结“文革”教训，反思“文革”，重新认识到社会主义法治建设的重要性

中国共产党第十一届中央委员会第六次全体会议一致通过了《关于建国以来党的若干历史问题的决议》（以下简称《决议》）。《决议》指出：“‘文化大革命’是一场由领导者错误发动，被反革命集团利用，给党、国家和各族人民带来严重灾难的内乱。”“文革”结束后，中国共产党人深刻总结历史教训，重新认识到国家政治生活需要法治，于是开启了改革开放以来法治建设的征程。

1.民主必须在法治轨道上运行

“文化大革命”既是一场群众运动，也是一场政治运动。这场政治运动由于事先没有设定法治轨道，最终背离了领导人发动“文革”的宗旨。十一届三中全会是我党历史上拨乱反正的大会。全会《决议》指出，“为了保障人民民主，必须加强社会主义法制，使民主制度化、法律化”。与此同时，学术界对民主与法制的关系展开了深刻讨论，并取得共识。认为，社会主义民主与法制相互依存，相互渗透，相互促进，相互保障，共同为社会主义事业服务。在社会主义制度下，没有无民主的法制，也没有无法制的民主。离开民主的法制往往导致个人专制，离开法制的民主往往会导致无政府主义甚至出现动乱。这是对“文革”教训的深刻总结。就法制对民主的作用，学术界认为，社会主义法制是社会主义民主政治建设的体现和保障：一是社会主义法制体现和保障人民当家做主的事实和公民权利的范围。我国宪法和有关法律关于国体的规定、关于政体的规定、关于公民权利与义务的规定都是对上述事实的确认与保障；二是社会主义法制体现和保障公民行使民主权利的原则、程序和方法。如民主原则中的少数服从多数、程序民主等都是通过法律加以确认和保障的。我国宪法规定了公民在行使自由和权利的节制原则，即不得损害国家利益、社会利益、集体利益，不得损害其他公民合法的自由和权利。我国宪法和有关法律还对民主的程序和方法做出了明确规定；三是社会主义法制通过对违法犯罪行为的制裁，体现和保障社会主义民主。缘于此，我国1979年的刑法用专章规定了“侵犯公民人身权利”、“民主权利罪”，并规定了具体的罚则。

2.治国理政的人治方式有种种危害

当时学界通过对“文革”深刻反思，认识到治国理政的人治方式有深刻弊端：一是人治并不能使社会长治久安。历史反复证明：靠国家最高统治者个人的贤明、聪慧，可能使国家获得一时的安定和繁荣，甚至出现短暂的太平盛世，而一旦人们顶礼膜拜的个人偶像变得暴戾愚痴时，国家的安定和繁荣就会成为泡影，随之而来的是动乱和衰落。我国封建社会由乱而治、由治而乱的历史循环怪圈也证明了这一点；二是人治排斥法治，使法律处于附庸地位。封建帝王在实行人治时，往往兼而使用礼治、德治，或者用德主刑辅的手段统治国家。但人治的必然结果是法律既没有稳定，又缺乏权威性。在最高统治者个人具有凌驾于一切之上的权力时，法律只是一纸空文；三是人治造成庸才，并使官员腐化堕落。在人治社会里，最高统治者要求官员唯命是从，要求百姓俯首听命，他们最不能容忍违背其意志的言论和行为，常常会利用自己至高无上的权力，残酷地镇压思想犯和叛逆者，以追求其稳定、安宁和无序。在这种情况下，无才无德而看风使舵之辈者备受青睐，而才德兼备，敢于真言者备受压抑、打击和迫害，即是说，人治造就了一大批唯唯诺诺的庸才而扼杀了大量的有识之士；四是人治不能保证统治阶级整体意志的贯彻。当最高掌权者个人贤明，政治经济形势较易判断并容易选择恰当方法、步骤和措施的情况下，最高掌权者或许能够代表统治阶级的整体意志和利益。但是，一旦情况变得复杂，决策失误的概率就会加大，错误决策一旦做出，往往就是全局性的，很难得到纠正。作为党的第三代领导人的邓小平深知一个人长期掌握党的主要领导权力不但会受到个人生理条件对领导能力的限制，而且会使这种权力脱离领袖集团的集体领导，成为不受限制的权力。邓小平经常对党内外人士讲，“我有一个观点，如果一个党、一个国家把希望寄托在一两个人的威望上，是很危险的。那样，只要这个人一有变动，就会出现不稳定”。［1］所以，十一届三中全会以后的邓小平致力于废除领导职务终身制，实现干部队伍的年轻化和领导权力的顺利交接。废除干部终身制，实行集体领导以实际行动宣誓了中国共产党的民主执政，是中国政治生活中一件非同寻常的大事，它结束了中国几千年来的“朝代更替规律”。

3.全国人大常委会工作重心转移到立法上

1978年12月，邓小平同志在中央工作会议闭幕会上的讲话指出，“现在的问题是法律很不完备，很多法律还没有制定出来。往往把领导人说的话当作‘法’，不赞成领导人说的话就叫作‘违法’，领导人说的话改变了，‘法’也就跟着改变。所以，应该集中力量制定刑法、民法、诉讼法和其他各种必要的法律。”邓小平同志进一步指出，“我们要形成一种制度，要不以领导人的改变而改变，也不以领导人注意力的改变而改变”。“使这种制度和法律具有稳定性、连续性和极大的权威，做到有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”，并提出，“从现在起，应当把立法工作搬到全国人大及其常委会的重要议程上来”。［2］1978年宪法规定全国人民代表大会常务委员会行使十三项职权，而关于立法权的规定仅此一项，即解释宪法和法律，制定法令的职权。而1982年的宪法规定全国人大常务会二十一项职权，其中关于立法工作有四项规定，即“解释宪法，监督宪法的实施；制定和修改除应当由全国人民代表大会制定的法律以外的其他法律；在全国人民代表大会闭会期间，对全国人民代表大会制定的法律进行部分补充和修改，但是不得同该法律的基本原则相抵触；解释法律的职权”。很显然，全国人大常委会工作重心发生了重大转移，即把立法工作放在重要的位置上。“1982年制定了新宪法，五届、六届和七届人大及其常委会先后制定了138部法律，对10部法进行了修改，包括一系列有关国家机构的法律，民法通则和一系列单行民事法律、刑法、刑事诉讼、民事诉讼、行政诉讼以及一批经济方面的、保障公民权利的、涉外方面的、行政管理方面的重要法律，为我国社会主义法治建设奠定了基础”。［3］