周建明：切实解决好影响农村发展的基层建设问题（2）

理顺体制机制，发挥好村级组织的功能

撤销人民公社后，我国以原来的生产大队为基础建立起行政村，它是农村群众实行自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。行政村主要负责村内的公共事务，这包括村民自己办不了、办不好的村内各项建设，以及政府要求协助办理的事务。从基层调研的情况来看，行政村在履行上述职能时主要遇到四个方面的问题：

首先，行政村的功能发生了重大变化。随着国家公共服务体系、社会保障体系、社会治理体系的不断完善，涉农政策不断增加，政府在农村基层的大量行政工作需要行政村承担，行政村实际上已变为国家治理体系和涉农政策在农村基层落实的单元，而群众性自治组织的性质则退居次位。由此，村级组织实际承担的职能急剧增大。需要它独立负责的事项包括：计划生育、信访、耕地保护、承包地确权、宅基地管理、社会主义新农村建设（美丽乡村建设）、灌区水费收取、环境治理（秸秆焚烧）、节水农业推广、流动人口管理、留守儿童保护、社会治安、献血、殡葬改革、各类数据的统计上报等。需要它协助政府落实的事项包括：教育普九落实、反邪教、安全生产、重大传染病的卫生防疫、国土整治、扶贫、禁毒、土地征用、落实农村的社会保障政策、农家书屋、村村通、农村电网改造等。乡镇政府根据上述工作项目对村干部进行考核并与收入挂钩，有的还采用一票否决制。尽管行政村在法律上是“村民自治组织”，但它事实上已经转变为落实国家政策的最基层组织。

其次，随着农村社会的分化、人口流动和乡镇政府对农村事务介入的弱化，行政村被少数既得利益者控制的现象屡见不鲜，某些行政村出现了家族势力、宗教势力、灰黑势力、资本势力渗透村民委员会选举过程的现象。在这些行政村，村委会不再代表全体村民利益，而代表少部分既得利益，村委会与村党支部、与乡镇政府之间也出现不同程度的对立。

第三，除极少数坚持发展村级集体经济、自己具有经营收入的行政村之外，村级组织普遍存在资源不足的问题，这使得好的村干部留不住，村级组织丧失办事能力。目前，绝大多数行政村的干部津贴和运转经费都靠国家财政转移支付，村干部的津贴大幅低于外出打工的收入，村年运转经费最低的甚至不到1万，缺乏组织群众开展建设性工作的能力。

第四，农业税费改革后，为减少行政村的运转成本，以及更经济地从事政府委托的各项事务，各地普遍对行政村进行了合并，全国行政村的总数从1985年的大约95万个，减少到目前的58万个左右。合并后的行政村范围扩大，服务和治理半径大幅增加，加之人口大量流动造成的人户分离现象，导致行政村从熟人社会变为半熟人和陌生人社会，从而大大增加了群众性自治的难度。

上述四个方面是当前行政村建设中面临的基本问题，反映了国家治理体系完善过程中行政村功能的巨大变化。一方面，行政村要协助落实政府的职能，它已经成为落实农村公共服务和社会治理的基本单元；另一方面，行政村还有发挥推进基层群众进行自治的功能。我们必须因地制宜。协调好这两种功能的前提，是保障行政村运转和办事所必需的资源，使村级组织有人办事、有钱办事。同时，必须强化农村基层党组织在行政村的领导核心作用，这是行政村建设的关键。