周建明：切实解决好影响农村发展的基层建设问题（3）

全面认识和完善“统分结合”的体制

我国宪法规定，“农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础，统分结合的双层经营体制。”

“分”有余，而“统”不足

改革开放以来，我国对农村集体经济实行了家庭承包制，它极大地调动了农民积极性。随着农业和农村经济的发展，国土整治、调整农业结构、发展现代农业、推进小型水利和环境建设等工作越来越需要村级组织发挥“统”的功能。但现实情况是，整个农村改革发展中“分”有余，而“统”不足，“统分结合”没有得到落实，这已成为制约农村发展与建设的瓶颈。造成这种状况的主观原因，在于改革中人们对“统分结合”认识的片面性，在强调以“分”调动农民积极性的同时，忽视了农村经济发展中必须由村级组织发挥的“统”的功能。

农民专业生产合作社并不能解决 “统”的不足

自国家鼓励、扶持发展农民专业生产合作社以来，农民专业生产合作社在全国迅速发展起来。许多同志认为，农民专业生产合作社的发展是邓小平所说的农业改革的第二次飞跃，是从“分”走向新的“统分结合”的表现。其实这是一个误解。农民专业生产合作社是一种新的合作经济，但并不能解决农村发展中“统”不足的问题。专业生产合作社是农民自愿组成的经济组织，既不包含所有的村民，也不承担村内公共建设的责任。换句话说，农村建设和发展中急需的“统”的功能，只能由行政村承担，农民专业生产合作社并不承担这个功能。

实践表明，“统分结合”中的“统”不只是局限于农业范围，不是一个简单的经济经营体制问题，它超出了经济领域，是一个涵盖整个农村发展和建设的体制问题。农村发展包括经济建设、基础设施建设、文化建设、社会建设、生态建设、村内公共服务与福利，这些都需要行政村发挥“统”的功能，“统”存在于农村的各项发展工作中。回过头来看农村改革的历史经验教训，重要的一点就是对“统”的理解过于狭隘，只局限于经营层面，没有从农村建设的高度来坚持“统”的体制机制，忽视了“统”对中国农村社会主义道路的重要性。目前，我国农村普遍存在“分”得彻底、“统”不起来的局面，这制约着农村的发展与建设。全面完整地认识“统分结合”体制，强化“统”的功能，真正做到“统分结合”，不仅是解决好农村发展建设问题的关键，也是坚持中国特色社会主义道路的重要内容。

积极扶持发展村级集体经济

近年来，江苏、浙江、湖南、湖北、河北、吉林、安徽、云南、贵州等地省委省政府专门发文，要求扶持发展村级集体经济。2015年财政部发布197号文件，在全国13个省区开展扶持村级集体经济的试点工作。这是当前农村发展改革中的一个重要动向。在现在的条件下，强调发展村级集体经济，不是为了取代家庭承包制，而是为了突破农村发展建设中的瓶颈，为重建“统分结合”的机制建立经济基础，为村级组织能实现“统”的功能创造必要的资源，为农村基层党组织增强号召力和凝聚力。这是一项强本固基的重大政策。

“一事一议”的局限性

农业税取消后，由财政转移支付来保障村级组织的运转经费和村干部的津贴。对于村内的公共建设，国家专门规定了“一事一议”的办法，即由村委会提出建设事项，经村民讨论同意采用向村民筹资筹劳，再由财政进行奖补的方式进行建设。这成为农业税费改革后，缺乏集体经济收入的村组织进行村内公共建设的主要途径。

尽管“一事一议”在农村建设中发挥了一定作用，但其局限性也日益显露。“一事一议”要向村民筹资筹劳，只要有人不愿意出资出劳就无法开展，因此许多村搞不起来。有的村虽能搞起筹资筹劳，但因财政奖补预算总额有限，所以分不到搞“一事一议”的名额。2008-2014年，全国农村通过“一事一议”进行建设的总投入为6000亿元，其中财政奖补2918亿元，共建成约180万个项目，平均每个项目资金规模为33万元，平均每个行政村建3个项目，投资额100万元左右。显然，这样的项目数量和资金额度无法满足建设社会主义新农村的客观需要。正是在这种背景下，扶持发展村级集体经济的重要性被重新关注，其目的是让行政村依托集体经济取得经营性收入，从而有能力行使“统”的功能，为村民办事。

坚持“两条腿走路”，建设社会主义新农村

过去，鼓励集体经济的发展虽然也上了文件，但在工作中无要求，政策上无优惠，村级集体经济实际上处于自生自灭的状态。目前全国58.8万个村中，大约有50%没有村级集体经济的经营性收入，30%的村在5万元之下，只有20%的村在5万元之上。如果行政村能普遍有来自于集体经济的经营性收入，那么它组织群众进行农村建设的能力就会大大提高，我国农村建设就能出现更有动力和活力的新气象。从目前的财力和使用状况来看，投到“三农”领域的财政资金已接近国家各级财政支出总额的四分之一。它表明，即使在“工业反哺农业，城市支持农村”的方针下，整个农村建设要由国家财政包下来也不现实。依靠国家（财政投入）和集体经济收入的两条腿，共同建设社会主义新农村，是我国国情决定的，也是坚持中国特色社会主义的必由之路。

扶持发展村级集体经济，不仅能增加村级组织办事的资源，更重要的是能激活村级组织“统”的功能，能激活组织农民进行建设和自我服务的机制，它有助于完善“统分结合”的农业经营体制和农村建设体制，有助于形成农村建设中依靠国家财政投入和集体经济的两条腿走路方针。

回顾我国合作化以来整个农村发展的历史，农村的发展建设问题关涉到我国政权的稳固、我国基本制度的实现、国家治理体系和能力的现代化、农村社会的进步和文明程度的提高、生态环境的维护和改善，以及农村发展与城镇化、工业化之间的相互支持。在农村发展改革中，必须把农业生产力的发展、农民收入的提高与整个中国特色社会主义制度的完善结合起来，与国家的总体发展目标相协调。从这个高度来看，农村发展建设中还有许多问题有待我们认识，还需要在总结历史经验的基础上不断完善指导思想，特别是研究直接参与农村发展建设的最重要的三大主体——乡镇党委政府、村级组织和农民，在参与农村发展建设的体制机制中所存在的问题，进行改革，破解瓶颈，激发活力。

（周建明，上海社科院退休研究员。）