高培勇：抓住中国特色财政学发展的有利契机

以党的十八届三中全会作出“财政是国家治理的基础和重要支柱”这一新论断为标志，中国财政改革发展步入了一个新的历史阶段：以往作为经济范畴、经济领域要素之一的财政，已经延伸到经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设各个领域，上升至国家治理层面，在国家治理的总棋局中加以定位。这意味着我们党对财政运行规律的认识达到了一个新高度，也表明以现代财政运行规律和中国特色财政运行规律为研究对象的中国财政学要相应地作出新的理论概括，对实践给予新的理论指引，在历史与现实相结合、理论与实践相结合的过程中推动理论和学科体系创新，构建中国特色财政学。习近平同志指出：“坚持问题导向是马克思主义的鲜明特点。问题是创新的起点，也是创新的动力源。”面对中国特色财政学发展的有利契机，对照“财政是国家治理的基础和重要支柱”的重大论断，应当沉下心来，认真地对有关财政理论问题做一番梳理。

财政概念新变化：从经济范畴扩展为综合性范畴

在财政学发展史上，财政历来是被视作一个经济范畴并在经济生活领域来定义的。在已经使用多年的教科书中，所谓财政，就是政府的收支或收支活动。政府的收支或收支活动之所以必要，最根本的原因在于它能够提供通过市场机制解决不了或解决不好的公共物品和服务。换言之，它所关注和对接的是政府职能层面的基本问题。

随着财政从经济领域提升到国家治理层面，其固然仍可表述为政府的收支或收支活动，但已不再仅仅是一个经济范畴、局限于经济领域，而是一个涉及治国理政各个领域的国家治理范畴和治理要素。国家治理层面的政府收支活动之所以必要，就在于它能够满足存在于不同经济社会主体之中的公共利益——社会公共需要，提供与各个经济社会主体公共利益相对应的公共物品和服务。换言之，它所关注和对接的是国家治理层面的基本问题。

这就是说，“财政是国家治理的基础和重要支柱”揭示并带来了财政概念内涵的深刻变化。以此为转折点，财政具有了鲜明的综合性特征：一个可以跨越多个学科、涉及治国理政所有领域的综合性范畴和综合性要素。

财政职能新定位：优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安

对于财政职能，我们通常将其与政府职能层面的基本问题相对接，从政府弥补市场失灵的职能出发，将其概括为优化资源配置、调节收入分配和促进经济稳定。这种概括，显然是在把财政作为一个经济范畴来认识的基础上作出的。既然是一个经济范畴而非其他范畴，财政职能自然主要指的是其在经济领域所具有的内在功能，并被纳入政府一般职能体系之中。

当财政上升为一个国家治理范畴和要素之后，其所履行的职能便要与国家治理层面的基本问题相对接：财政职能不再仅限于经济领域，而伸展至经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设各个领域。作为国家治理的要素，财政除了对接政府职能，还要对接国家治理领域其他经济社会主体的行为，并由此牵动经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设领域的各种活动。正是在这一背景下，党的十八届三中全会站在国家治理的高度，将财政职能高度概括为“优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安”。这一概括，无疑已经远远超出传统经济领域和政府一般职能的范畴。

这就是说，“财政是国家治理的基础和重要支柱”揭示并带来了财政职能的深刻变化。以此为转折点，财政职能具有了超越一般政府职能的特征：它是一项可以覆盖并牵动国家治理领域诸方面活动的基础性、支撑性政府职能，是治国理政的重要抓手。

财政活动主体新扩展：由单一扩展至多元

按照以往的定义，财政是由政府组织的集中性的收支活动，它的活动主体自然只能是政府，其他以企业组织、社会组织和居民自治组织为主体的收支活动都不属于财政。这是财政收支活动区别于其他收支活动的基本特征。政府是财政活动的决定者和组织者，财政收入的取得、财政支出的安排在很大程度上都取决于政府的意志。

在国家治理的视界内，财政的活动主体不是单一的。除了政府，还包括企业组织、社会组织乃至居民自治组织。政府不仅是治理的主体，而且是被治理的对象；社会不再只是被治理的对象，也是治理的主体。这意味着，随着财政收支被纳入到国家治理视界，作为在国家治理层面运行的一种重要活动，它不再是单向的，而是互动的；不再是独占的，而是共享的。尽管政府仍须在财政收支中发挥主导性作用、仍旧在财政活动中居于核心地位，但已不再是唯一的主体了。除了政府，企业组织、社会组织和居民自治组织也是财政收支活动的重要参与者。有关财政收支的决策和组织，除了要体现一定的强制性，还须在政府与社会广泛互动的基础上体现协商性。

这就是说，“财政是国家治理的基础和重要支柱”揭示并带来了财政活动主体的深刻变化。以此为转折点，财政活动主体趋向于多元化：财政成为一种由政府主导、多元主体参与的政府收支活动。引申一步讲，既然财政活动主体是多元的，那么，按照人人参与、人人尽力、人人享有的共享发展理念进一步提高财政决策的透明度和民众参与度，就是“财政是国家治理的基础和重要支柱”的题中应有之义。