薛力：“一带一路”背景下的中国周边外交方略

“一带一路”战略中的外交重点有两个：大国外交与周边外交。对于何者更重要存在争议，但发展潜力方面，周边外交要明显大于对美外交。中国国家主席习近平在访问新加坡时阐述得很明确：中国将周边置于外交全局的首要位置，视促进周边和平、稳定、发展为己任，““一带一路””倡议的首要合作伙伴与受益对象都是周边国家。2015年是“一带一路”的落实年，品味这一年的中国外交，会发现一个特征：正在从“重视大国尤其是美国”向“重视周边”转变，周边外交将成为中国外交新的重中之重，包括对美外交在内的大国外交在中国外交中的比重将相对下降，中国在处理针对大国的外交时，会更为注重不同大国之间的均衡。

对于周边国家的外交将成为中国新的重中之重。但周边国家数量众多，差异甚殊。要想获得理想的外交效果，必须有一个整体性的外交规划作为行动纲领，即一个明确的周边外交方略。

周边国家分类

本文把周边界定为乌拉尔山脉以东、高加索山脉以南、博斯普鲁斯海峡与苏伊士运河以东、白令海以西的广大地区，包括亚洲、大洋洲与俄罗斯。这个地区内的国家数量为63个。中国不可能也不应该对这些国家奉行等距离外交。改革开放以来，中国外交遵循不结盟原则的同时大力开展伙伴外交，迄今为止已经确立大陆67个伙伴国与5个国际组织，但伙伴国分为不同的种类。与此相类似，中国有必要对62个周边国家进行适当的分类，再确定外交应对的层次、力度、方式、领域。

周边可以分为如下次区域：东北亚（日本、韩国、朝鲜、蒙古），东南亚（分为两个部分：越南、老挝、柬埔寨、缅甸泰国等半岛国家，马来西亚、新加坡、文莱、菲律宾、印度尼西亚、东帝汶等海岛国家），南亚（印度、巴基斯坦、孟加拉国、尼泊尔、不丹、斯里兰卡、马尔代夫）、西亚（海合会6国、伊朗、伊拉克、阿富汗、土耳其、以色列、巴勒斯坦、塞浦路斯、黎巴嫩、贝鲁特、叙利亚、约旦），中亚（哈萨克斯坦、乌兹别克斯坦、土库曼斯坦、塔吉克斯坦、吉尔吉斯斯坦），南高加索（格鲁吉亚、阿塞拜疆、亚美尼亚）、大洋洲（澳大利亚、新西兰、巴布亚新几内亚以及其他11个太平洋群岛国家）。

按照综合国力大小，并考虑与中国的关系密切程度，这些国家可分为四类：第一类为次区域最强国家（次区域大国）、第二类为次区域次强国、第三类为次区域密切中小国、第四类为次区域其他中小国家。

次区域最强国包括日本、印尼、越南、印度、哈萨克斯坦、澳大利亚，俄罗斯则是北部的最强国，但情况特殊，后文用一个部分专门论述。次区域次强国包括韩国、马来西亚、泰国、巴基斯坦、新西兰、乌兹别克斯坦。第三类国家包括朝鲜、新加坡、老挝、柬埔寨、孟加拉国、土库曼斯坦，巴布亚新几内亚可能也属于这类国家。其余为第四类国家。西亚、南高加索与太平洋岛国这里不做系统讨论，他们与中国的距离相对遥远，中国对这些国家的系统应对需要等到下一步，目前只能是涉及个别国家。

对周边国家方略

丝路沿线国家中，许多国家都处于国内政治不够稳定的状态，中国的“抓手”如果只限于政府间关系，很难形成长远战略。为此，中国在落实丝路战略时，除了与当地政府的关系外，有必要强化不同党派的合作。在项目合作中尽可能做到“政府搭台、企业唱戏”。同时，在强化与沿线国民间的联系、树立比较良好的国家形象上更有大量文章可做。这方面成效慢，可一旦形成后也将有较强的稳定性。欧美日在这方面都有一些成功经验，值得中国借鉴。

与“一带一路”沿线国的合作，中国有必要把握一条原则：只做回应与支持者，不做主导方与包办者。在此基础上，依据不同类别国家，奉行不同的外交方略。

对第一类国家的方略是：“合作但有制衡”。原因在于，这些次区域最强国通常有世界大国的情怀，并担心中国在该地区的影响力太大，削弱其在本地区的作用与地位。他们因而更愿意与区域外的世界大国（主要是美国）建立比较强有力的关系，美国也愿意以这些国家来平衡中国。大国对某一地区内所有国家采取平衡政策并让自己成为平衡者，这是几百年来大国治理世界的一条“铁律”，其合理内涵对于崛起中的中国具有重大的参考价值。

对不同的次区域大国，中国应执行不同的方略，比如对日本、印度以制衡为主合作为辅，对哈萨克斯坦、印尼以合作为主制衡为辅，对越南、澳大利亚则是合作制衡各半。这主要取决于双边关系，特别是对方在战略上如何看待与中国的合作关系。其对中国防范的程度、与美国的双边关系是中国执行什么方略的判断依据。

对第二类国家的方略是：“坦诚支持但不僭越、不代办”。这类国家面临本地区最强国的战略压力，希望获得中国的战略支持，在没有其他世界大国强有力支持的情况下还希望这种支持越多越好。中国对这类国家的支持应该坦诚且有力，但不能僭越自己的角色地位：客体、伙伴但非盟国。

对第三类国家的方略是：“全力支持但不包办”。这类国家中，少部分国家能力很强，擅长在不同世界大国间周旋并寻找对自己最为有利的平衡点，但大部分此类国家不介意对中国的依赖超过第二类国家，特别是在经济、基础设施建设等方面。这类国家应该获得中国的全力支持。中国应该注意的是，全力支持不等于大包大揽，千万不可反客为主。支持的重点除了中国擅长的基础设施建设（硬工程）外，还应该侧重于其国家能力培养，如行政能力提高、法律制度改进、医疗能力提升、教育水平改进等软工程。这不是中国特别擅长的领域，但中国有一定的比较优势，应该重视发挥这种比较优势。

对第四类国家的方略是：“视情况定合作的领域与方式”。对其中比较积极呼应“一带一路”战略的国家予以热情的回应，也就是说，在对方提出希望与中方合作的领域与项目后，中方先进行仔细评估，然后再与对方商谈、落实合作的项目与领域。有些小国家在合作一段时期后，有可能成为第三类国家，但这应该是客观后果，而不是中国一开始就设定的主观目标。

对于只愿意与中国进行有限合作的国家，依据对方提供的合作项目与领域，中国在严格评估的基础上，选择性进行少量项目的合作。

而对于不愿意大力推进与中国的合作或对华不友好的国家，中国不妨持“冷落但有节制”的态度。“一带一路”战略将持续8年乃至更长时间的，因此，耐心比速度更重要。