陈龙：财政政策如何更加积极有效（2）

拓展财政政策的空间

当前，社会上流行的财政观已成为财政政策的羁绊，束缚其作用空间。这一财政观主要体现在三个方面：其一，将赤字和债务混同，认为2016年中国实际赤字远超10%，并将扩大赤字等同于扩大债务。其二，以税收占比不高、财政支出压力较大为由，认为没有减税的空间，应减费而不是减税。其三，减税、增加支出、控制赤字不能同时实现。倘若依据这些观点，财政政策难以发挥更为积极有效的作用。

此三种观点有一个共同的问题，即忽视了我国财政经济基础的特点，仅在狭隘的收支里打转转、看问题。我国以公有制为基础的所有制结构和存在巨量国有资本资产，与其他市场经济国家有着根本区别，这就决定了我们不能将分析和解决问题的思路束缚在狭隘的收支里。对于第一种观点，赤字和债务虽有关联，但二者并不相同，债务是存量概念，赤字是当年一般公共预算收支差额。我国赤字的“建设性”和“生产性”特质，庞大的国有资产和国有资源形成“防护堤”，意味着我们对当前的财政赤字不必过于担忧。扩大赤字和消减债务并不矛盾，我国赤字政策的正确使用，应以调整债务结构、清理和压缩地方政府及其融资平台的债务规模为基础，防范地方债务风险。对于第二种观点，如果仅从数量和政府收入结构上来看，税收占比相对较小，减税似乎没有空间，但我们需要认识到当前造成企业和居民税负感较重的根源在于税制因素造成的税负结构不合理，即从税收最终负担（税收归宿）上看，中低收入者承担了过高的税负。同时，第二种观点仅从收入流量看待减税，忽视了财政资源的存量。第三种观点亦如此，如果考虑公共资源和财政资源的存量，减税、增加支出、控制赤字可以同时实现。

财政政策更加积极有效，需要摒弃狭隘的财政观，不能从“会计”和“出纳”的视角去理解财政，而要立足我国经济的结构特点和运行规律，站在“财政是国家治理的基础和重要支柱”的高度去认识财政。为此，财政政策需要由注重财政收支“流量优化”向注重“财政资源全局调整”转变。如果仅从财政收支流量着手，优化收支结构，虽然能起到一定作用，但很难解决我国当前由资源配置引起的结构性深层问题。推进公共资源全局调整，解决结构性矛盾，则是解决当前经济问题的治本之策。

首先，推行公共资源全局调整，缓解财政压力，激活经济活力。调整地方国有资本（资产）存量结构，兼并重组、处置低效国有资产，解决因地方融资平台和“僵尸企业”而导致的经济资源配置低效问题，激活社会资本，使资源在社会整体层面得到优化配置；按照共享的理念，完善公共资源有偿使用制度，加快提高国有资本收益上缴公共财政比例，用于保障和改善民生；将部分国有产权划归社保，充实社保实力，减轻财政压力；统筹财力分配，改革国有土地出让金等收入和资金使用机制，增强地方政府统筹财力的能力。

其次，统筹税费关系，完善促进制造业发展和社会公平的税收制度，消除抑制产业升级的税收因素。不能将我国当前的减税局限于一般意义上的泛泛减税，只是简单地下调税负或减免税收，而应矫正制度带来的纳税人税负结构不合理问题，在结果上必然表现为有增有减。适当下调增值税和企业所得税税率，改革、完善个人所得税，调整消费税征收范围和税率水平，并针对部分奢侈性产品和特殊消费行为，开征特定消费税。

最后，调整债务结构，提高财政赤字容忍度，优化赤字政策。当前政府债务的主要风险不在于总量，而在于结构。为此，需要调整债务结构，适当扩大中央债务规模，提升赤字政策的效果。债务置换将矛盾和风险后移，只能解燃眉之急，并不能从根本上解决问题。应根据经济发展和财力状况，采取转换股权、资产证券化、信托等方式消化存量债务，压缩地方政府及其融资平台的债务规模。