孙彩红：基层政府职能转变的创新路径

在全面深化改革、推进行政体制改革和转变政府职能的形势下，基层政府的改革和职能转变取得一系列明显进展，更加注重公共服务职能、社会管理职能，弱化了招商引资等强调经济增长等职能。但是，观察近三年基层政府转变职能和创新方式的实践做法，还是可以发现反思与改进的空间。

加强需求导向的创新性改革

基层政府按照中央政府和上级政府的要求来推进改革和转变政府职能，包括加大公共服务职能履行、强化精准扶贫职能履行、围绕推进行政审批制度改革转变职能等。基层政府强调的重点职能，基本是上级政府要求的比较紧急的任务或提出要严格考核的职能范围。这些职能领域，主要表现为“执行性”改革，而不是创新性改革。比如，从行政审批制度改革和转变职能领域观察，基层政府基本是执行上级政府的任务要求，主要表现为权力清单的制定；从乡镇政府层级来看，表现在为农村代理或代办制的服务项目。这类职能转变主要是自上而下的，大多数是执行中央政府和上级政府的规定和要求。

在调研中发现，基层政府坚持从当地实际出发的“突破性”改革和转变职能的做法还比较少，其中的一些改革举措以通过机构改革来推动政府职能转变的居多。例如，为了加强依法行政和建设基层法治政府，贵州省黔南布依族苗族自治州惠水县在全省建立了第一个街道法制办，进行积极尝试。湖南省常德市推进乡镇撤并改革，就是针对当前乡镇体制存在的发展活力不足和治理能力较低来加快职能转变。还有的地方推进基层执法体制改革，包括执法机构之间的协调、统一执法平台等，通过法治方式促进政府职能履行。这些改革着力于解决基层政府职能错位、缺位或越位问题，推动政府职能向着符合经济社会发展要求的方向转变。

具有突破性或创新性的实践探索，更多地要求以问题为导向，目的是为了解决当地发展问题，或者实质性地提升治理能力和水平，追求良好治理效果。基层政府的这类改革和转变政府职能的实践，必须要坚持问题导向和需求导向来加大探索和创新力度。但当前，一些基层政府改革与职能转变，没有从当地需求导向出发，而仍然是政绩导向和对上负责（而缺少对群众负责）的一种行为选择和体现。由于政府改革不到位，提供公共服务依然是供给主导的而不是需求主导的模式。实际上，基层政府主体该提供什么样的服务，如何实施这些服务，应该是由居民需求来决定，而不是由基层政府部门自身所决定。

增强职能转变的全面性与主动性

基层政府转变和加强某些职能具有一定的选择性。例如，基层政府公共服务职能履行，突出亮点是公共文化服务的多种内容和多元化供给方式。与此形成对比的是，农村的医疗保障服务、贫困地区农村的基础教育服务等，这些保障农村居民基本生存和发展的公共服务，却少有亮点或创新之处。其中可能存在的原因有，公共文化服务的提供更容易让基层政府做出看得见的政绩，更容易量化且便于向上级汇报成绩；而基本医疗和基础教育的公共服务，是无法立竿见影显现政绩的。因而，基层政府追求短期政绩，就会在履行公共服务职能上出现不平衡和避重就轻的选择性问题。正是基层政府的这种选择性问题，使得提供的公共服务无法切实满足居民的实际需求，或者与居民对公共服务的实际需求相错位。

基层政府转变职能的选择性，还表现为中央政府要求的一些改革举措落实不到位。比如，国务院要求建立环境责任追究机制，但在地方和基层的实践效果并不突出。还有，虽然中央政府和省级政府多次强调推进政府信息公开的政策要求，但在基层政府的改革实践中还是难以得到贯彻落实。

基层政府履行一些领域的职能也同时存在被动性问题。按照中央提出的新发展理念，基层政府职能的履行，最终要实现可持续发展。但有些地方履行政府职能，为了完成任务而忽视了当地发展的可持续性。例如，有的地方在精准扶贫方面，扶贫职能的履行就是简单以“输血”方式来完成一时的脱贫，而后续发展则被忽视了。其问题在于，如何把发挥扶贫的政策外力与激发当地脱贫的内生动力真正有机结合起来。这种被动性与“等待、依赖”上级改革要求的思想是有关联的，上级政府没有考核要求的，即便可能是当地群众要求的一些事情，基层政府也不积极主动去履行相关职能。