孙彩红：基层政府职能转变的创新路径（2）

夯实改革与创新的制度基础

政府作为重要的国家权力主体，在全面实施依法治国基本方略指导下，按照《法治政府建设实施纲要（2015—2020年）》的目标，应依法全面履行政府职能。基层政府的职能转变与履行也不例外。但是，在社会转型和各种矛盾凸显的形势下，如何运用法治思维和法治方式处理种种新问题，如何处理好依法履行职能和灵活应对性的解决社会问题之间的关系，是基层政府履行职能面临的考验。

应该看到，在追求地方经济发展过程中，基层政府也有可能因此牺牲其他领域的发展，造成不能依法履职的问题。按照国家生态发展战略改革任务和加强地方政府环境保护职能的要求，不少地方都出台了相关的法规和制度，但一些基层政府并没有依法履行环境保护职能。比如，有的省内水库是全国的湖泊生态治理项目，省级政府也出台规定禁止煤焦车辆和危险品车辆进入，但当地的县交警队和县政府却对一些企业的拉煤车辆开绿灯放行。一些基层政府不严格执法、不依法履行环境保护职能，造成了巨大社会代价，影响了当地居民的生存和发展环境。

此外，基层政府履行职能的重点是随着经济社会发展形势、任务和要求的变化而发生转变的。当前基层政府要加强环境保护、公共服务、解决脱贫问题等职能。然而问题是，基层政府对于现阶段社会发展和居民有强烈需求的食品药品安全、安全生产等各种市场监管职能，则显得比较弱化，改革和创新实践及宣传报道也相对较少。处理好各项职能之间的关系，不仅是放、管、服三位一体简政放权改革要求中的“加强监管”，还是为了创造良好发展环境和维护市场秩序，都需要进一步加强市场监管职能。

地方政府履行职能的价值排序关系，必须坚持“以人为本”的核心价值，首先解决好民生保障问题。而民生保障离不开财政支持和经济实力，因此，其次就是要解决好经济发展问题。此外，还要维护社会公平与正义、维护社会秩序等。基层政府的机构和相关体制改革，都要为了更好地履行基层政府的职能。这包括深化行政管理体制改革，权限下放和干部下沉，更好地把顶层设计落实在基层治理。基层政府职能转变与改革在落实顶层设计时，要结合当地实际发展需求、坚持问题导向和需求导向，更加积极主动、全面地履行职能。

基层政府处于国家行政管理和履行政府职能的第一线，需要通过相关法律法规制度的上下衔接配套以及上下级政府联动，才能保障约束其依法履行职能。基层政府改革与创新履行职能的机制或方式，也要符合法律法规要求或法律精神，从而实现依法、有效的基层治理，这是国家治理现代化的重要基础。

（作者单位：中国社会科学院政治学研究所）