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黄征学:《利用集体建设用地建设租赁住房试点方案》解读(2)

1998年以后,农村集体建设用地在规范中试探性向前推进。《中华人民共和国土地管理法(1998年)》第六十三条规定,“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设;但是,符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业,因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外”。2004年10月,国务院发布《国务院关于深化改革严格土地管理的决定(国发〔2004〕28号)》,第十条规定,“在符合规划的前提下,村庄、集镇、建制镇中的农民集体所有建设用地使用权可以依法流转”。2005年10月,国土资源部印发《<关于规范城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作的意见>的通知》,要求已经申请开展试点工作的天津、浙江、江苏、安徽、山东、湖北、广东、四川等省(市),应尽快按照《规范意见》(全称《关于规范城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作的意见》)的要求,严格筛选试点项目区,认真编制试点工作总体方案,年底前报部批准。同年10月,广东省省国土资源部门制定实施《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》。2006年3月,国土资源部印发《关于坚持依法依规管理节约集约用地支持社会主义新农村建设的通知》(国土资发〔2006〕52号),第一条指出,“要适应新农村建设的要求,经部批准,稳步推进城镇建设用地增加和农村建设用地减少相挂钩试点、集体非农建设用地使用权流转试点,不断总结试点经验,及时加以规范完善”。2008年10月,党的十七届三中全会审议通过《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》,提出“在土地利用规划确定的城镇建设用地范围外,经批准占用农村集体土地建设非公益性项目,允许农民依法通过多种方式参与开发经营并保障农民合法权益”。2009年3月,出台《国土资源部关于促进农业稳定发展农民持续增收推动城乡统筹发展的若干意见》(国土资发〔2009〕27号),强调“加快土地确权登记,全面建设与健全严格规范的农村土地制度要求相适应的土地产权制度”,“规范集体建设用地流转,逐步建立城乡统一的建设用地市场”;提出“在城镇工矿建设规模范围外,除宅基地、集体公益事业建设用地,凡符合土地利用总体规划、依法取得、并已经确权为经营性的集体建设用地,可采用出让、转让等多种方式有偿使用和流转”。2013年11月,党的十八届三中全会审议通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,第十一条规定,“在符合规划和用途管制前提下,允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股,实行与国有土地同等入市、同权同价”。

党的十八大以来,中央先后出台了一些农村土地制度改革相关文件。譬如,2012年12月出台《中共中央国务院关于加快发展现代农业进一步增强农村发展活力的若干意见》(中发〔2013〕1号)。2013年11月,党的十八届三中全会审议通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》。2014年3月,发布《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》。2015年1月,中共中央办公厅和国务院办公厅印发《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》;4月,出台《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》;9月,中共中央国务院印发《生态文明体制改革总体方案》;11月,中共中央办公厅国务院办公厅印发《深化农村改革综合性实施方案》。2016年2月,国务院印发《关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》。

统筹推进农村土地制度改革。2016年9月,国土资源部部署进一步统筹协调推进农村集体经营性建设用地入市与土地征收制度改革试点,着力推进政策和制度创新,探索建立“同地同权、流转顺畅、收益共享”的农村集体经营性建设用地入市制度和“程序规范、补偿合理、保障多元”的农村土地征收制度。

2017年6月,江苏雷利电机股份有限公司(以下简称江苏雷利)在深交所IPO上市,成为开展农村土地制度改革三项试点以来,全国首家以出让方式取得集体经营性建设用地使用权实现在沪深A股IPO上市的企业。江苏省国土资源厅的有关负责人表示,江苏雷利公司IPO上市是以城乡统一的建设用地市场为基础,首次在国内资本市场实现集体经营性建设用地与国有土地同等入市、同权同价。这是农村土地制度改革三项试点开展以来具有里程碑意义的重大突破。

四、北京市集体建设用地入市发展历程

《关于强化管控落实最严格耕地保护制度的通知》(国土资发〔2014〕18号)指出,“加强年度用地计划与规划的衔接,逐步减少新增建设用地计划指标,重点控制东部地区特别是京津冀、长三角、珠三角三大城市群建设用地规模,对耕地后备资源不足的地区相应减少建设占用耕地指标”。“严格审核城市建设用地,除生活用地及公共基础设施用地外,原则上不再安排城市人口500万以上特大城市中心城区新增建设用地;人均城市建设用地目标严格控制在100平方米以内,后备耕地资源不足的地方相应减少新增建设占用耕地”。

《全国土地利用总体规划纲要(2006-2020年)调整方案》(以下简称《调整方案》)指出,经调整后的土地利用指标,与第二轮土地利用总体规划确定的指标相比,建设用地总规模变化不大,北京减少了0.97万公顷建设用地总规模,表明建设用地总量和强度双控行动成为“十三五”时期北京的重点。北京市的耕地保有量与基本农田保护面积有所下降。主要原因在于北京市落实京津冀协同发展战略,实现生态退耕任务较重。

《京津冀协同发展土地利用总体规划(2015-2020年)》(以下简称《规划》)划定了减量优化区、存量挖潜区、增量控制区和适度发展区,明确了各区土地利用原则和利用导向。减量优化区需要通过建设用地“减量瘦身”倒逼城市功能提升,原则上不安排新增建设用地,鼓励将存量建设用地转化为生态用地;存量挖潜区不宜再进行高强度大规模建设,区域建设用地总量基本保持稳定,以存量建设用地结构和布局调整为主;增量控制区不宜进行大规模开发建设,重点保障基础设施和公共服务用地,控制区域新增建设用地;适度发展区是承接北京非首都核心功能和京津产业转移的主要区域,应引导人口产业合理集聚,适度增加区域新增建设用地规模。

《国土资源“十三五”规划纲要》勾画出“京津冀国土空间开发导向示意图”,减量优化区大致分布在北京和天津主城区部分;存量挖潜区主要在北京、天津郊区;增量控制区主要在石家庄、邯郸、邢台、张家口、廊坊等地;适度发展区分布在河北的保定、沧州、衡水、秦皇岛等地。

北京调减2016年供地计划。2016年北京市国有建设用地计划供应总量4100公顷,相比2015年4600公顷减少了500公顷。其中新增建设用地控制在1850公顷以内,鼓励和引导利用存量建设用地2250公顷。2016年土地供应的空间布局严格落实“城六区、平原、山区”的区域功能定位,城六区的土地供应量不高于全市土地供应总量的20%,平原土地供应量不低于全市土地供应总量的65%,山区土地供应量不高于15%。在土地供应导向上,东西城以棚改为重点促进人口、社会公共服务功能有序疏解;严格落实限制目录要求,城六区中等职业学校教育、高等教育和五环内综合性医疗机构等项目原则上不再供地;重点促进“一绿”城市化,“二绿”城乡一体化,鼓励农村集体经济组织自持产业用地,以适度的产业用地保障留村人口城镇化后的长远发展和生计,以适度的居住用地保障留村人口的宜居条件。适度加大集中产业区内公租房供给,促进职住平衡。

关于北京市建设用地比例。截至2013年,北京市辖区面积1640616.06公顷,其中国有土地313041.62公顷,集体土地1327574.44公顷。其中,集体建设用地221244.79公顷,包括城镇村及工矿用地为146322.45公顷,交通运输用地为20736.85公顷,水域及水利设施用地为23045.40公顷,其他土地为31140.09公顷。据调查,村庄宅基地面积115845.50公顷,该面积是以村域范围为准,可能包含部分道路、水域等,按20%扣除后估算宅基地面积约92676.40公顷,占集体建设用地面积的42%,因此,宅基地面积比重偏大,其他可流转的存量经营性建设用地面积较少。

《北京城市总体规划(2010年-2020年)》确定城镇建设用地规模为,2020年北京市建设用地规模控制在1650平方公里,人均建设用地控制在105平方米。其中,中心城城镇建设用地规模约778平方公里,人均建设用地控制在92平方米;新城城镇建设用地规模约640平方公里,人均建设用地控制在112平方米;镇及城镇组团城镇建设用地规模约212平方公里,人均建设用地控制在120平方米以内。北京平原地区总面积约为6338平方公里,其中应至少保证3500平方公里的生态空间。北京有1000平方公里的农村宅基地,还有1200平方公里的集体建设用地。

责任编辑:吴自强校对:张凌洁最后修改:
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