黄征学：《利用集体建设用地建设租赁住房试点方案》解读（3）

北京市对集体建设用地入市的探索。2003年8月1日起，北京市施行《北京市农民集体建设用地使用权流转试点办法》〔京国土房管集字〔2003〕645号〕，允许农民集体建设用地使用权在土地所有者和使用者自愿的前提下，可以转让、租赁、作价出资(入股)。该办法规定，进行流转的土地必须符合土地利用总体规划和城镇建设规划，并取得立项批复，农用地和未利用地则需履行申请、批转手续后方可变为建设用地，严禁利用建设用地进行商品住宅开发，不得擅自变更土地用途。同时，取得流转的土地所有者首次流转的土地收益原则上归拥有土地所有权的集体经济组织所有，提取一定比例作为农村社保投入外，其余转向用于农村基础设施、兴办集体公益事业等支出，再次流转收益归土地使用权的单位或个人所有。从当年9月开始，该办法在北京市延庆县大榆树镇、怀柔区庙城镇试点施行。其中，2003年怀柔区庙城镇郑重庄村将约213亩工业用地，以每亩每年500元、流转总额532万元，租赁给北京汇源饮料食品集团有限公司使用，租期50年。尽管该办法在盘活建设用地吸引更多资金方面有着重大的突破，但据了解，目前后续政策基本处于停滞状态，企业积极性不高。究其原因，在于集体土地不能抵押，缺乏金融机构的资金支持，融资困难。由于流转试点开展不顺利，北京市没有继续往下推行。

大兴区集体经营性建设用地入市案例。2015年12月11日，大兴区西红门镇2号地B地块（28700平方米（合40.05亩），规划建筑面积53400平方米，容积率为2.0，用地性质为F81绿隔产业用地）对外公示，竞买起始价45428万元（合楼面单位8507元/平方米，不含城市设施建设费），采用挂牌供地模式。2016年1月15日，经67轮竞价，北京赞比西房地产开发有限公司最终以80500万元成交，溢价率77.2%，楼面价约为15075元/平方米。出让收入的分配比例大体是“1:1:3:3”，其中，1个亿交调节金（占比12.5%），1个亿支付农民保既得收入，3个亿偿还贷款，3个亿用于前期腾退。竞得方按照要求在西红门镇单独注册子公司并全部交纳土地交易资金。项目经营方向是青年众创基地，主要集聚小微创业企业，为大型产业园产业链提供补充和服务。

五、《试点方案》重点内容

《国土资源部关于做好2012年房地产用地管理和调控重点工作的通知》（国土资发〔2012〕26号）中提出，对于商品住房价格较高、建设用地紧缺的直辖市和少数省会城市，确需利用农村集体建设用地进行租赁住房建设试点的，按照严格审批、局部试点、封闭运行、风险可控的要求，由省级人民政府审核同意试点方案并报国土资源部审核批准后开展试点。2017年4月，住建部、国土资源部印发《关于加强近期住房及用地供应管理和调控有关工作的通知》（建发〔2017〕80号）提出，在租赁住房供需矛盾突出的超大和特大城市，开展集体建设用地上建设租赁住房试点。同年7月，住建部、国土资源部等九部委联合印发《关于在人口流入的大中城市加快发展住房租赁市场的通知》（建发〔2017〕153号）再次提出，按照国土资源部、住房和城乡建设部的统一工作部署，超大城市、特大城市可开展利用集体建设用地建设租赁住房试点工作。2017年8月21日，国土资源部、住建部联合印发《利用集体建设用地建设租赁住房试点方案》，选择北京等13个城市开展试点，对11个省级国土资源、住建主管部门推进试点相关工作作出具体部署。

（一）《试点方案》总体要求

第一，指导思想。牢牢把握“房子是用来住的，不是用来炒的”定位，以构建购租并举的住房体系为方向，着力构建城乡统一的建设用地市场，推进集体土地不动产登记，完善利用集体建设用地建设租赁住房规则，健全服务和监管体系，提高存量土地节约集约利用水平，为全面建成小康社会提供用地保障，促进建立房地产平稳健康发展长效机制。

第二，基本原则。把握正确方向。坚持市场经济改革方向，发挥市场配置资源的决定性作用，注重与不动产统一登记、培育和发展住房租赁市场、集体经营性建设用地入市等改革协同，加强部门协作，形成改革合力。

不动产登记暂行条例不予登记的情况大概明确了四类，一是违反法律、行政法规规定的；二是存在尚未解决的权属争议的；三是申请登记的不动产权利超过规定期限的；四是法律、行政法规规定不予登记的其他情形。

与集体经营性建设用地改革协同。第一，推进集体经营性建设用地“还权赋能”步伐。第二，因地制宜确立入市主体。第三，合理确定入市范围和途径。第四，建立健全市场交易规则和服务监管制度。第五，初步构建入市土地增值收益调节机制。

保证有序可控。政府主导，审慎稳妥推进试点。项目用地应当符合城乡规划、土地利用总体规划及村土地利用规划，以存量土地为主，不得占用耕地，增加住房有效供给。以满足新市民合理住房需求为主，强化监管责任，保障依法依规建设、平稳有序运营，做到供需匹配。

坚持自主运作。尊重农民集体意愿，统筹考虑农民集体经济实力，以具体项目为抓手，合理确定项目运作模式，维护权利人合法权益，确保集体经济组织自愿实施、自主运作。北京大兴以镇集体联营公司作为入市主体；北京大兴统筹入市改革与金融创新，打通集体土地从整治到建设、运营“三块地”，实现金融资本全程介入。

提高服务效能。落实“放管服”要求，强化服务意识，优化审批流程，降低交易成本，提升服务水平，提高办事效率，方便群众办事。

第三，试点目标。通过改革试点，在试点城市成功运营一批集体租赁住房项目，完善利用集体建设用地建设租赁住房规则，形成一批可复制、可推广的改革成果，为构建城乡统一的建设用地市场提供支撑。

第四，试点范围。按照地方自愿原则，在超大、特大城市和国务院有关部委批准的发展住房租赁市场试点城市中，确定租赁住房需求较大，村镇集体经济组织有建设意愿、有资金来源，政府监管和服务能力较强的城市（第一批包括北京市，上海市，辽宁沈阳市，江苏南京市，浙江杭州市，安徽合肥市，福建厦门市，河南郑州市，湖北武汉市，广东广州市、佛山市、肇庆市，四川成都市），开展利用集体建设用地建设租赁住房试点。

除北京、上海外，由省级国土资源主管部门和住房城乡建设主管部门汇总本辖区计划开展试点城市的试点实施方案，报国土资源部和住房城乡建设部批复后启动试点。

（二）《试点方案》试点内容

1.完善试点项目审批程序。试点城市应当梳理项目报批（包括预审、立项、规划、占地、施工）、项目竣工验收、项目运营管理等规范性程序，建立快速审批通道。健全集体建设用地规划许可制度，推进统一规划、统筹布局、统一管理，统一相关建设标准。试点项目区域基础设施完备，医疗、教育等公共设施配套齐全，符合城镇住房规划设计有关规范。

2.完善集体租赁住房建设和运营机制。村镇集体经济组织可以自行开发运营，也可以通过联营、入股等方式建设运营集体租赁住房。兼顾政府、农民集体、企业和个人利益，理清权利义务关系，平衡项目收益与征地成本关系。完善合同履约监管机制，土地所有权人和建设用地使用权人、出租人和承租人依法履行合同和登记文件中所载明的权利和义务。

3.探索租赁住房监测监管机制。集体租赁住房出租，应遵守相关法律法规和租赁合同约定，不得以租代售。承租的集体租赁住房，不得转租。探索建立租金形成、监测、指导、监督机制，防止租金异常波动，维护市场平稳运行。国土资源、住房城乡建设部门应与相关部门加强协作、各负其责，在建设用地使用权登记、房屋所有权登记、租赁备案、税务、工商等方面加强联动，构建规范有序的租赁市场秩序。

4.探索保障承租人获得基本公共服务的权利。承租人可按照国家有关规定凭登记备案的住房租赁合同依法申领居住证，享受规定的基本公共服务。有条件的城市，要进一步建立健全对非本地户籍承租人的社会保障机制。

简单地说，一是完善试点项目审批程序，譬如项目报批、竣工验收、运营管理等。二是完善集体租赁住房建设和运营机制，譬如是自行开发、联营、还是入股等。三是探索租赁住房监测监管机制。核心是“三个防”，即防以租代售、防价格波动、防市场紊乱。四是探索保障承租人获得基本公共服务的权利。