改革预算制度 完善国家治理（2）

第三阶段为深化与完善阶段（2013年至今），以《中华人民共和国预算法》（2014）（简称“新预算法”）颁布与实施为标志。党的十八大明确提出国家治理体系和治理能力现代化，并在十八届三中全会《决定》中明确财政是国家治理的基础与重要支柱，预算制度改革进入新时期。以“新预算法”颁布为标志，构建全口径预算体系，包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算，强调预算公开透明，强化违法责任追究机制，硬化预算支出约束，建立跨年度预算平衡机制等，充分反映了现代预算管理的基本要求。这一阶段预算改革的突出特点是：根据国家治理体系和治理能力现代化要求，深化与完善政府预算制度。

总之，经过40年的改革探索，通过渐进式的改革，我国预算制度一方面适应了经济社会环境变化，并在其中逐步完善；另一方面构建了与公共财政体制相适应的政府预算体系，促进了国家治理体系和治理能力现代化。

全面深化现代预算制度改革

党的十九大报告提出：“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理。”这一提法既是现代预算制度的基本要求，也为我国预算制度改革未来取向指明了方向，具体可以概括为以下五个方面。

一是构建全面规范透明的预算体系。“规范透明”的预算制度既是进一步落实“新预算法”的要求，更是对社会关注的回应。为此，需要推进全口径政府预算管理，全面反映政府收支总量、结构和管理活动。强化四本预算的统筹衔接，加大国有资本经营预算调入一般公共预算力度。同时，深化中期财政规划管理，强化对年度预算编制的指导性；进一步完善跨年度预算平衡机制，规范超收收入管理。不断拓展预算公开的内容和范围，改进预算公开方式，不断提高预算透明度。

二是完善预算标准，促进预算编制科学合理。“标准科学”的预算制度明确了预算管理改革的未来取向，既是互联网、大数据、云计算的内在要求，更是进行历史比较和国际比较的基础。根据经济社会发展目标、国家宏观调控要求和行业发展需要等因素，明确重点财政支出预算目标和基本支出定员定额管理范围，建立健全定额标准动态调整机制，促进项目支出标准体系建设，充分发挥预算标准对预算编制的基础和约束作用。

三是严格落实预算法，硬化预算约束力。“约束有力”的预算制度既是表明“新预算法”的刚性约束，更是对长期以来预算管理中有关“预算软约束”问题深化改革的要求。在年度预算执行中，严格执行人民代表大会（以下简称“人大”）批准的预算，严格控制预算调整和调剂事项，强化预算部门或单位的主体责任。同时，严格依法依规征收各类财政收入，强化地方政府债务限额管理，完善政绩考核体系，加大问责追责和查处力度。

四是全面实施绩效管理，提高政府预算资金使用效率。“全面实施绩效管理”表明财政绩效管理不再局限于支出领域，而且包括收入领域。这不仅体现在绩效预算安排上，而且体现在结果的绩效评价上；不仅体现在一个预算循环周期，而且体现在不同预算循环周期相互衔接过程，如支出绩效评价要与下年度预算安排挂钩。因此，绩效管理应覆盖所有财政资金，以提高财政资金使用效率为导向，将绩效理念和方法融入预算编制、执行和监督全过程，在关注成本效益的同时，更应关注支出结果和政策目标的实现程度。

五是加强预算监督和审查，促进预算制度不断完善。进一步加大人大在预算编制、审批、执行与调整、决算等环节的监督力度，推广人大预算联网监督，不断提升人大预算监督的效率与效果。同时，加强审计在预算执行与决算草案中的监督力度，提高财政资金使用效率，促进预算制度完善。

总之，深化现代预算制度改革，促进财政体制完善，进而促进国家治理体系和治理能力现代化，有利于实现国家善治。

　（作者系南京审计大学教授）