宋世明：中国行政体制改革40年

宋世明 中央党校（国家行政学院）公共管理教研部教授 博士生导师

点击观看完整报告

点击观看视频专辑

从1982年开始到目前为止，我国一共进行了8轮行政体制改革。1982年开启的第一轮行政体制改革，主要是适应党和国家工作重心转移的需要，重点是实行干部年轻化。1988年启动的第二轮行政体制改革，适应经济和政治的双重需求，提出转变政府职能是机构改革的关键。1993年启动的第三轮行政体制改革，适应建设社会主义市场经济体制的需要，明确了中国内地行政体制改革的目的。1998年启动的第四轮行政体制改革，为解决机构设置与市场经济发展的矛盾，消除政企不分的组织基础。2003年启动的第五轮行政体制改革，为了适应我国加入世界贸易组织的大环境，开始关注市场监管与社会管理问题。2008年启动的第六轮行政体制改革，以科学发展观为指导建设服务型政府，开启了探索建立大部门体制的进程。2013年启动的第七轮行政体制改革，为五个建设提供组织支撑，将政府职能转变放到更加优先的位置。2018年启动的深化党和国家机构改革自然包含着深化行政体制改革的内容，那么2018年启动的第八轮行政体制改革的历史贡献，我们现在初步判定为：构建职责明确、依法行政的政府治理体系，加快建设人民满意的服务型政府。言而总之，行政体制改革40年，我们共进行了8轮改革，每5年进行一轮行政体制改革，每一轮行政体制改革从中央到地方历时最长的4年半完成，最短的是2018年这一轮行政体制改革要求一年内完成，到2019年3月底前，从中央到地方的各级行政体制改革要基本完成。

本专题我想给大家交流三部分内容。第一，前七轮改革的背景、重点和历史贡献。我选三个维度：一是改革背景，解决“为什么要改”的问题；二是改革重点，解决“改什么”的问题；三是改革的历史贡献，也就是每一轮行政体制改革为我们到底留下了哪些正资产。第二，第八轮行政体制改革的特色，也就是2018年在深化党和国家机构改革的大布局中深化行政体制改革有什么特色。第三，对中国行政体制改革40年进行小结。

一、前七轮改革的背景、重点与历史贡献

让我们一道回顾前七轮改革的背景、重点与历史贡献。

（一）1982年：提高政府效率，实现干部年轻化

中国行政体制改革波澜壮阔。让我们把时光拉回到1982年这一轮行政体制改革。1982年这一轮行政体制改革的重点是，提高政府效率，实现干部年轻化。这一轮改革历时两年半。1982年1月，中央政治局会议原则通过了国务院机构改革方案；1982年3月8日，第五届全国人大常委会第22次会议批准了1982年国务院机构改革方案；1982年12月7日，中共中央、国务院发出《关于省、市、自治区党政机构改革若干问题的通知》，要求在1983年冬天或1984年春天完成地方政府的机构改革。

1.改革背景。1982年这一轮行政体制改革的背景就是，1978年十一届三中全会实现了全党工作重点的战略性转移，从“以阶级斗争为纲”转移到“社会主义现代化建设”。当时对政府职能定位是经济建设。另外，1977年到1981年这四年间，机构膨胀、职数增加、人员老化、难以为继。1977年到1981年国务院增设了48个机构，国务院的部、委、直属机构共计100个，有一个部的副部长就达26个。

2.改革重点。这一轮改革重点是为党和国家工作重点的转移提供组织人事基础。1982年1月11日、13日，中央政治局召开会议讨论中央机构改革精简问题，邓小平同志作了题为《精简机构是一场革命》的发言。他在发言中指出，这不是对人的革命，而是对体制的革命。如果不进行这场革命，不论党和国家的整个政策怎样正确，工作怎样有成绩，我们却只能眼睁睁地看着党和政府的机构这样地缺少朝气、缺少效率，正确的方针政策不能充分贯彻，工作不能得到更大的成绩。不但要注意出的问题，还特别注意进的问题，关键是选拔比较年轻的德才兼备的干部进领导班子。

3.历史贡献。这一轮改革的历史贡献，如果用一句话来概括那就是：它开启了干部人事制度科学化、民主化、制度化的历程。如果用三句话来概括的话，那就是：一是开始废除领导干部职务终身制，标志是1982年2月中共中央作出《关于建立老干部退休制度的决定》；二是精简各级领导班子，1982年国务院机构改革完成后，据38个部委的统计，正副部长、主任除兼职以外，由原来的505人减到167人；三是加快干部队伍年轻化的建设，国务院机构改革完成之后，新组成的领导班子中，新选拔的中青年干部占32%，平均年龄由64岁降为58岁。中国内地省级以下的地方机构改革，内容特别庞杂，这里我就不一一表述了。

（二）1988年：转变政府职能是机构改革的关键

1988年第二轮行政体制改革鲜明地提出一个奋斗方向，那就是：转变政府职能是机构改革的关键。1988年4月9日，七届全国人大一次会议审议通过了国务院机构改革方案。

1.改革背景。我给大家汇报交流改革的背景的时候，在我的脑海里面，有一个简单的理论框架。实际上，我用PEST的分析方法来概括每一轮行政体制改革的基本背景，P就是政治背景，E就是经济背景，S就是社会背景，T就是科学技术背景。1982年第一轮行政体制改革主要是政治背景（P）。1988年第二轮行政体制改革应该说是既有政治背景（P）又有经济背景（E），即：深化经济体制改革，推动政治体制改革。1984年，党的十二届三中全会通过的《中共中央关于经济体制改革的决定》，首次明确我国社会主义经济是公有制基础上的有计划的商品经济。1987年，党的十三大系统提出了政治体制改革的蓝图。1987年12月，中央政治局第二次全体会议原则批准中共中央直属机构改革方案。1987年，党的十三大提出了政治体制改革的蓝图，共有七个方面的内容：1实行党政分开和加强党的制度建设；2进一步下放权力；3改革政府工作机构；4改革干部人事制度；5建立社会协商对话制度；6完善社会主义民主政治的若干制度；7加强社会主义法制建设。其中，“进一步下放权力”和“改革政府工作机构”与行政体制改革直接相关。

2.改革重点。1988年行政体制改革的重点是，精简经济管理部门转变经济管理部门的管理方式。为什么提出这样一个工作重点？因为1988年对政府的职能定位是：实现政企分开，弱化政府的微观管理职能，强化综合管理职能。基于这样一个政府职能的定位，1988年国务院撤销了12个部委，新组建了9个部委。国务院撤销的12个部委是：原计委、经委、机械委、电子部、航天部、航空部、煤炭部、石油部、水电部、核工业部、城建部、劳动人事部。新组建的9个部委是：国家计委、机械电子部、航天航空部、能源部、水利部、建设部、人事部、劳动部、物资部。政府经济管理部门从直接管理为主转变为间接管理为主，从管理直属企业转到管理全行业，从管理企业人财物、产供销到管理行业规则和行业秩序，从下达各类计划、生产调度转到制定实施法规、标准、行政许可、行政执法。

3.历史贡献。我个人从学术的角度把它概括为：1988年这一轮行政体制改革首次提出了“转变政府职能转变是机构改革的关键”这一命题。1988年这一轮行政体制改革的内容设计在当时的历史阶段具有超前性、彻底性，可惜由于时局变化，没有很好地执行。这种缺憾不是改革者的缺憾，不是方案设计的缺憾，是时局发生重大变化之后的缺憾。

（三）1993年：适应建设社会主义市场经济的需要

1993年第三轮行政体制改革从中央到地方历时三年半。1993年3月，党的十四届二中全会审议通过了《关于党政机构改革的方案》；3月22日，八届全国人大一次会议批准了国务院机构改革方案。1994年，完成了中央机构改革方案的实施工作。1995年，基本完成了省级机构改革方案的实施工作。1996年上半年，大部分地、市、县完成了机构改革的任务。

1.改革背景。1993年第三轮行政体制改革的背景是，建立社会主义市场经济体制的紧迫需要。1992年，党的十四大首次明确建立社会主义市场经济体制。党的十四大报告明确指出，“机构改革，精兵简政，是政治体制改革的紧迫任务，也是深化经济改革、建立市场经济体制和加快现代化建设的重要条件。”“下决心对现行行政管理体制和党政机构进行改革。”

2.改革重点。1993年第三轮行政体制改革的重点是，加强宏观调控和监督部门，强化社会管理部门，做到宏观管好、微观放开。为什么确立这样一个工作重点？它取决于1993年党和国家给政府职能的基本定位。1993年党和国家对政府基本职能定位是，政府主要是统筹规划，掌握政策，信息引导，组织协调，提供服务和监督检查。基于改革重点， 1993年国务院组织机构图如下。

这次改革，将国务院经贸办改建为国家经贸委；撤销能源部，设立电力部、煤炭部；撤销机械电子部，设立机械部、电子部；撤销航空航天部，组建国家航空工业总公司、航天工业总公司；撤销商业部、物资部，设立国内贸易部。

3.历史贡献。第一，这次改革首次明确了行政体制改革的目的是适应建设社会主义市场经济体制的需要。第二，统筹党政机构改革设置开始起步。2018年开启了深化党和国家机构改革，统筹党政机构设置。但是，统筹党政机构设置始于1993年，这就是大家所熟知的中央纪委、监察部合署办公。