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宋世明:中国行政体制改革40年(2)

(四)1998年:撤销政企不分的组织基础

1998年第四轮行政体制改革历时四年半。1998年3月,九届全国人大一次会议批准了国务院机构改革方案。随后党中央各部门和其他国家机关及军团机关机构改革陆续展开。1999年以后,省级政府和党委机构改革分别展开。2000年,市县乡机构改革全面启动。  2002年6月,从中央到地方的机构改革全面完成,历时4.5年。

1998年3月,九届全国人大一次会议批准了《国务院机构改革方案》,改革目标是:建立办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体系,完善国家公务员制度,建设高素质的专业化行政管理干部队伍,逐步建立适应社会主义市场经济体制的有中国特色的行政管理体制。1999年党中央部门机构改革的指导思想是,有利于坚持、加强和改善党的领导,有利于巩固党的执政地位和提高党的执政水平,有利于全面加强党的思想建设、组织建设和作风建设。大家可能要问,你讲中国行政体制改革40年,怎么突然讲到党的机构改革呢?朋友们,我们的第一轮、第二轮、第三轮、第四轮以及第八轮行政体制改革,实际上应该叫党政机构改革,所以我这个专题是以给大家概述《中国行政体制改革40年》为主,偶尔旁及党政机构改革。我们必须遵循历史的本来面目,不能以偏概全。

1.改革背景。这一轮改革的背景是,当时的专业经济部门(政企不分的组织基础)与市场经济的发展形成尖锐矛盾。我们看一下1997年党的十五大报告是怎么概括的?党的十五大报告指出,机构庞大,人员臃肿,政企不分,官僚主义严重,直接阻碍改革的深入和经济的发展,影响党和群众的关系。

2.改革重点。机构庞大直接阻碍改革的深入和经济的发展,所以这一轮改革的重点是尽量一次性撤销工业专业经济部门。1998年的政府职能的定位是:宏观调控,社会管理,公共服务。

图4 11998年国务院组织机构图

3.历史贡献。1998年这一轮改革的历史贡献,我把它概括了两句话:撤销了几乎所有的工业专业经济部门,消解了政企不分的组织基础。从此,中国的经济发展进入了快车道。1998年这一次国务院机构改革后的组织机构图如下。

1998年第四轮国务院机构改革之后,国务院组成部门由40个减少到29个。

(五)2003年:开始关注市场监管与社会管理

2003年第五轮行政体制改革开始关注市场监管与社会管理。2003年3月,十届全国人大一次会议批准了国务院机构改革方案,改革的目标是:建立行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制,省以下地方机构改革由省、自治区、直辖市党委和政府确定。这一轮改革,从中央到地方的机构改革历时3年完成。如果说1998年的行政体制改革是大刀阔斧、“简”字当头、以量变为主,那么2003年这一轮行政体制改革搞的是“精装修”,以“质”字优先。

1.改革背景。2003年第五轮行政体制改革的大背景是经济背景(E)和社会背景(S)。经济背景是,2001年中国加入了世界贸易组织。中国加入了世贸组织使中国的经济增长又获得了一个第二大驱动力——对外出口。社会背景是,经济发展过程中积累的社会矛盾日趋增多,尤其是生产安全、食品药品安全、贪污腐败等问题增多。

2.改革重点。这轮改革重点是加强市场监管部门,组建了国务院国有资产监督管理委员会,省、市、县普遍建立了国有资产监督管理机构,国务院组建了中国银行业监督管理委员会,组建了商务部;重组了国家食品药品监督管理局,国家安全生产监督管理局由经贸委归口管理改为国务院直属机构。2003年,党和国家给政府职能的基本定位是:完善政府的经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能。一言以蔽之,2003年这一轮行政体制改革把市场监管职能放到了更加优先的位置。

图5 2003年国务院组织机构图

3.历史贡献。这轮改革的历史贡献我把它概括为两条:第一,提出了“决策、执行、监督”相协调的要求;第二,建立商务部,实现内贸与外贸的统一。我们无论如何也不能漠视中国加入WTO对中国经济增长的推动作用。2003年第五轮行政体制改革的缺憾是没有在制度上对公共服务做出全面的战略安排,这个历史缺憾等到第六轮行政体制改革来弥补。

(六)2008年:以科学发展观为指导建设服务型政府

以科学发展观指导建设服务型政府,是2008年第六轮行政体制改革的鲜明特色。2008年3月15日,十一届全国人大一次会议通过了国务院机构改革方案。2008年8月25日,召开了电视电话会议部署地方机构改革。2008年这一轮行政体制改革历时3年。

1.改革背景。2008年这轮行政体制改革的基本背景是社会背景(S),就是公共服务需求的快速扩张与公共服务供给严重滞后,是当时社会矛盾的焦点。中国2007年的GDP是1992年的10倍,但是请大家注意一下,1992年到2007年这一段社会文教费的支出徘徊在26%到28%之间。党的十七大报告提出了行政体制改革的新任务,那就是:“加快行政管理体制改革,建设服务型政府”;“健全政府职责体系,完善公共服务体系”;“探索实行职能有机统一的大部门体制”。基于公共服务需求快速扩张与公共服务供给严重滞后这一对矛盾,党中央提出要建设服务型政府,服务型政府有两个要点是不可回避的:第一,公共服务职能应该成为服务型政府的核心职能;第二,大部门体制是服务型政府的组织支撑。

2.改革重点。这一轮改革的重点是,以改善民生为重点,加强与整合社会管理与公共服务部门。2008年国务院机构改革的8项重点任务是:①合理配置宏观调控部门职能,优化国家发给委、财政部、央行职能配置;②加强能源管理机构,设立高层次议事协调机构国家能源委员会,组建国家能源局;③组建工业和信息化部,促进工业化和信息化融合发展;④组建交通运输部,大交通体制从此起步;⑤组建人力资源和社会保障部,开始建立大社保;⑥组建住房和城乡建设部;⑦组建环保部,加强环境保护职能;⑧国家食品药品监督管理局改由卫生部管理。8项改革任务有5项涉及社会管理与公共服务职能。2008年的政府职能定位是:通过改革,实现政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义的根本转变。

图6 2008年国务院组织机构图

3.历史贡献。2008年第六轮行政体制改革的历史贡献,我概括了三条:第一,提出了建设服务型政府的新命题;第二,明确了政府职能转变总方向,即:创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义,用百姓的语言来表述就是政府创造环境、人民创造财富;第三,提出了探索实行大部门体制的新命题。今天,我们依然沿用依然享受这些改革的正资产,这就是历史贡献。

(七)2013年:把政府职能转变放在更加优先位置

2013年启动的第七轮行政体制改革把政府职能转变放到更加优先的位置。党的十七大提出建设服务型政府,那么什么是服务型政府?党的十八大庄重地提出要建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。也就是说服务型政府至少有四个界定:职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意。2013年,十二届全国人大一次会议审议通过了《国务院机构改革和职能转变方案》。2013年8月20日,《中共中央关于地方职能转变和机构改革意见》发布。2013年11月1日,地方政府职能转变和机构改革工作电视电话会议部署了地方政府职能转变和机构改革工作。简言之,第七轮行政体制改革历时两年时间,当然职能转变的任务一直延续到今天。

1.改革背景。第一个背景是经济背景(E),依靠政府直接投资拉动经济增长的方式已经难以为继。中国经济进入新常态,速度在放缓、结构在调整、动能在优化,这是党和国家面临的一个十分紧迫的任务。第二个背景是政治建设背景(P),强化权力制约与监督已经难以回避。第三个背景是文化背景(在PEST分析当中,它既属于政治背景(P),也属于社会背景(S)),支撑文化建设刻不容缓,既要管住“喉舌”,又要放开“食量”。管住“喉舌”,就是要建设社会主义核心价值体系,巩固全党全国各族人民团结奋斗的共同思想基础。中国这么大一个国家,如果没有共同的思想基础,我们的现代化建设就不会有一个稳定的环境。放开“食量”,就是根据党的十八大的战略部署,激发全民族文化创造活力,建设社会主义文化强国。第四个背景社会背景(S),解决两大矛盾已经刻不容缓。一是,经济发展与社会发展“一条腿长一条腿短”的矛盾亟待解决。1982年中国GDP是5300多亿元,2012年中国GDP是52万亿元,中国经济发展取得了骄人的业绩,已经成为公认的世界第二大经济体,这无需多说。但是,我国社会发展这条腿还是比较短。2013年11月9日,中共中央总书记习近平同志指出,“教育、就业、社会保障、医疗、住房、生态环境、食品药品安全、安全生产、社会治安、执法司法等关系群众切身利益的问题较多,部分群众生活困难”。据此,我概括为经济发展与社会发展“一条腿长一条腿短”的矛盾亟待解决。第二对矛盾就是解决“维稳”与“维权”之间的矛盾。既要维稳,保证社会和谐有序;又要维权,就是要维护公民合法权益,使社会发展充满活力。第五个背景是生态文明建设的背景(S),支撑生态文明建设刻不容缓,治理生态退化、环境污染再也不能口惠而实不至。《2012年中国环境状况公报》指出,我国超过30%的河流和超过50%的地下水不达标;325个地级市中59.1%不符合新的空气质量标准,113个环保重点城市的不达标率达到76.1%。 简而言之,2013年第七轮行政体制改革最大的背景要为“五位一体”提供强大的可靠的支撑体系。

2.改革重点。这一轮改革的重点有两个:稳步推进大部门体制,持续深化“放管服”改革。2013年以来,“放管服”改革是中国行政体制改革的主力军,是中国行政体制改革最大的亮色。2013年党和国家给政府的职能定位是:建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。

——稳步推进大部门体制。一是,实行铁路政企分开,建立了大交通体制基本框架;二是,整合加强卫生和计划生育,组建卫生和计划生育委员会;三是,整合食品药品,组建了国家食品药品监管总局;四是,整合新闻出版和广播电影电视,组建了国家新闻出版广电总局;五是,重新组建了国家海洋局。

——深化“放管服”改革。从职能转变的10项任务到推进“放管服”改革。“放管服”改革就在我们身边,“放”是简政放权,“管”是放管结合,“服”是优化服务。党中央国务院矢志不渝,不断地推进“放管服”改革,并在党的十九大、十九届三中全会进一步予以强调。对于“放管服”改革的内容,请大家允许我不在这个地方给大家详细地讲解了。

图7 2013年国务院组织机构图

3.历史贡献。第一,大大改善了政府与人民群众的关系。我坚信从企业到普通群众,支持“放管服”改革的占多数,赞同“放管服”改革的占多数,认同“放管服”改革效果的占多数。如果我们现在放弃深化“放管服”改革,我相信企业是不答应的,社会是不答应的。第二,大量数据证明,“放管服”改革促进了就业。我发自内心地为2013年启动的“放管服”改革叫好,因为它促进了就业,而就业就是最大的民生。

责任编辑:张凌洁校对:吴自强最后修改:
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