中国行政法治40年：发展经验与远景展望

1949年中华人民共和国的成立宣告了旧时代的终结。在系统废除国民党旧法统后，“五四宪法”的实施和一批基本法律的颁布拉开了社会主义法制建设的序幕。然而，接踵而来的反右斗争、“文革”等一系列运动中断了法制建设的步伐，正在萌芽中的行政法治也遭到破坏和毁损。在1949年至1978年的这段时间里，尽管学界和实务界做出了一些探索，但未能形成系统的行政法学理论和制度体系，也未能在国家政治生活中贯彻行政法治。直至1978年十一届三中全会提出健全社会主义法制的要求，行政法才逐步开始复兴。

自改革开放至今，我国行政法治建设已经历40年。在这短短的四十年内，我国的依法行政和法治政府建设奋力向前、攻坚克难，取得了丰硕的成果。如今，具有中国特色的行政法学理论体系初步形成，一套较为有效的行政法律制度初步实现了对行政权的规范，依法行政的观念和意识逐渐深入人心。回顾这段历程，系统总结其成就及经验，明确未来发展方向，对于推进新时代法治政府建设具有重要意义。

一、40年来行政法体系不断完善

1978年国家实行改革开放，十一届三中全会把加强社会主义民主法制建设作为必须坚持的方针确定下来，重新确立了法制在国家政治生活中的重要地位。行政法治建设也很快步入了正轨。

1979年4月，中国社会科学院的刘海年教授等在《人民日报》上发表了《健全与严格执行行政法》一文，该文一般被认为是改革开放后最早发表的行政法论文。随后，西南政法大学的王明三教授，中山大学的夏书章教授、中国法学会的张尚鷟教授等都相继撰写论文，学界的自觉使得行政法的教学研究活动从长久的蛰伏转入复苏。在1980年前后，部分高校开始设置专门的行政法课程。如西南政法大学在1982年的春季为本科四年级学生开设了行政法课程。安徽大学、北京大学和中国政法大学也相继开始招收行政法学专业的硕士研究生。

1983年6月，由时任司法部教育司副司长、法学教材编辑部总编辑王珉灿担任主编，张尚鷟担任副主编的《行政法概要》出版。该书作为新中国第一部行政法学统编教材，对行政法学的发展起到了重要的作用。

在这个时期，行政诉讼制度也在我国成文法中通过民事立法和个别领域的单行立法得到确立。1980年和1981年通过的《中外合资经营企业法所得税法》、《个人所得税法》和《外国企业所得税法》三部法律均确认了企业和个人针对税收争议有提起行政诉讼的权利。1989年《行政诉讼法》颁布前夕，我国已有130多部法律和行政法规规定了公民、组织对行政案件可以向人民法院起诉。各级人民法院陆续建立了1400余个行政审判庭。行政诉讼制度的雏形初步形成。当然，行政法治取得的上述进步，与“八二宪法”所开创的宪制环境有着重要关联。

1986年10月，行政立法研究组成立。1986年到1996年这十年，被称为行政立法为主的快速发展阶段。行政立法研究组设于全国人大常委会法工委之下。新中国第一任国务院法制局局长，时任全国人大法律委员会顾问的陶希晋是研究组的组织者。时任中国政法大学副校长江平教授任组长，罗豪才教授和应松年教授任副组长。以行政立法研究组的成立为标志，我国的行政法治建设进入了以立法为先导的快速发展阶段。这一阶段的主要学术研究和制度构建大多围绕行政立法工作而开展，呈现出明确的目标指向性。

按照预定计划，行政立法研究组首先着手起草一部类似于《民法通则》的《行政法通则》或《行政法大纲》，但进展并不顺利。1987年8月，行政立法研究组完成了《行政诉讼法（试拟稿）》。1989年4月，《行政诉讼法》经审议通过，公民对于行政机关侵犯其合法权益的行为有了稳定的司法救济渠道。在此基础上，《国家赔偿法》于1994年通过，加上1990年通过《行政复议条例》，以行政复议、行政诉讼和国家赔偿制度为载体的，具有中国特色的行政监督和救济制度基本确立。1996年，《行政处罚法》出台，创立了听证制度。

1997年，党的十五大以来，依法治国成为国家战略。在国家立法层面，1999年，全国人大常委会审议通过了《行政复议法》，2000年，全国人大审议通过了《立法法》。2004年生效的《行政许可法》深入调整了政府与市场的关系，对政府职能的边界进行了划分；2012年生效的《行政强制法》规范了行政强制的设定与实施，在一定程度上解决了“乱强制”的问题。以《行政处罚法》《行政许可法》《行政强制法》三部法律为依托，我国初步建立起了具有中国特色的行政行为法体系。此外，2005年全国人大常委会还审议通过了《公务员法》，为公务员法治提供了基本遵循。2008年《政府信息公开条例》实施，提高了政府工作的透明度，为公众行使知情权，监督行政权运作提供了具体可行的方式。同年，行政法治建设的另一个重要里程碑——《湖南省行政程序规定》出台。该部规章是我国第一部对行政程序进行系统规定的立法。

值得注意的是，在这一阶段密集的制度构建中，个案起到了重要的作用。如1998年的田永诉北京科技大学案明确了高等学校可以作为行政诉讼的被告。2001年发生的“麻旦旦嫖娼案”促使学界开始集中反思国家赔偿的标准，尤其是国家赔偿中的精神损害赔偿等问题；2003年“孙志刚案”发生后，国务院主动废除了实施达二十年之久的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》。

十八大以来，党中央提出了全面推进依法治国的理念和方略。十九大提出了到2035年法治国家、法治政府、法治社会基本建成的战略目标，成立中央全面依法治国领导小组。“立善法于天下，则天下治；立善法于一国，则一国治。”注重时代变化和社会现实需求，不断完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，是全面推进依法治国的重要内容和必然要求。2014年，《行政诉讼法》生效二十余年以来作出首次修改，力求解决“立案难、审理难、执行难”等实践中存在的突出问题。2015年，《立法法》进行了较大幅度的修改。新《立法法》赋予设区的市立法权，大幅扩张了享有地方立法权的主体，回应了近年来社会发展中的治理精细化需求。2017年6月，全国人大常委会决定对《行政诉讼法》作出修改，行政公益诉讼制度正式向全国推开。

二、40年来行政法治建设成就显著

一是从理论上看，初步形成了具有中国特色的行政法学理论体系。

在博采众长的基础上，我国行政法学充分融贯本土特点，初步形成了具有一定自主性的行政法学理论体系。通过“行政行为”等概念体系，在行政法总论之下建立起了行政组织法、行政行为法和行政救济（监督）法三个子系统。在行政组织法方面，学者们展开了对于行政主体理论、公务员法等内容的研究；在行政行为法方面，既有对行政行为一般理论的研究，也有对行政立法、行政许可、行政处罚、行政强制、行政收费、行政指导等类型化的行政行为的研究；在行政救济法方面，有对于行政复议、行政诉讼、国家赔偿制度的研究。在推进依法行政，建设法治政府的大背景下，学者们用这一理论体系关照中国行政的现实运作过程，为构建行政法学的“中国话语”做出了贡献。同时，警察、教育、食品药品等部门行政法的研究逐渐兴起，增强了中国行政法学对于现实问题的回应。在研究方法上，除了传统的注释法学外，法经济学、法社会学等研究方法逐渐被引入，说明我国的行政法学者已经具备了完善研究方法的理论自觉。

二是从制度上看，建立起具有中国特色的行政法律体系和制度体系。

改革开放后，基于对既往经验的总结，法治的重要性越来越得到普遍认同，市场经济的发展与加入WTO等因素也对行政法治提出了客观和现实的要求。在多重动力的共同作用下，密集、迅速的立法和制度构建成为行政法治建设的主旋律。在这一过程中，对行政权进行监督和规范始终是行政立法的主要思路。可以说，经过40年的努力，我国已经建立起具有中国特色的行政法律体系和制度体系，初步实现了对行政权的有效规范。改革开放以来所构建的行政法律体系和制度体系，从不同角度明确了政府与市场、企业、社会之间的关系，明确了政府的职责权限、管理方式，通过系统地规范和约束行政权力来保障和监督政府正确行使职权。这不仅解决了社会发展中对于法治秩序的现实需求，也始终保证行政权服务于国家建设的整体要求，促进国家治理体系和治理方式的现代化。