中国行政法治40年：发展经验与远景展望（3）

五、对于未来行政法治的展望

一是回应新时代法治中国建设的重大理论需求。

党的十九大作出了我国已经进入社会主义新时代的历史论断。在“四个全面”战略布局之下，国家的建设和发展亟须各个学科提供充分的理论支撑，法学学科也必须承担起这一使命，增强理论自信，从中国实际出发，研究解决当下面临的重大理论问题。如全面深化改革中的法律保障问题，法治与改革的关系问题；党的领导、人民当家作主与依法治国的有机统一问题，依法治国与依规治党的关系问题；科学立法、严格执法、公正司法、全民守法问题；依法治国、依法执政、依法行政共同推进，法治国家、法治政府、法治社会一体建设问题；社会主义法治的本质特征、内在要求、基本原则等等问题。这些问题植根于中国法治建设的实际，内涵了中国法治建设的独特路径和发展方向，需要用具有中国特色的法学理论予以解答。

2018年2月，党的十九届三中全会通过了《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》和《深化党和国家机构改革方案》，开启了新一轮的党和国家机构改革。本次党和国家机构改革是改革开放以来规模最大、范围最广、利益调整最为深刻的一次机构改革，超越了以往的行政体制改革范畴，从国家治理的高度统筹党政军地各机构的改革，向传统的行政法学理论提出了一系列问题。如党政合署办公成为行政组织的一种新型模式，这对于行政组织理论、行政行为理论、行政监督理论都可能带来一定的挑战。

二是回应政府治理和社会变迁带来的理论变革。

不同的时代，政府有着不同的管理职能，行政的范围是不断变化着的和发展着的。同样，行政法学研究的领域和重点也并非一成不变，而是会随着经济社会的发展、民主政治的进步、法学研究范式的转换等而不断发生变化。行政任务和手段的不断变化，会对既有的行政法学理论带来挑战，并不断促进行政法学理论的革新。从世界各国行政活动的发展趋势来看，传统行政活动主要集中在秩序行政领域，如警察行政、交通行政、城市治理等等。在这一阶段，行政法学集中关注行政行为的合法性问题，通过探寻立法对行政的授权边界和司法对行政的恰当审查方式，来实现对行政行为的合法性控制，从而规训和约束行政权。然而，在现代社会，行政的任务日益复杂和多样化，政府除了完成传统的秩序行政任务之外，还需要承担一定的积极功能。如提供公共产品和公共服务，完成行政给付，在特定的风险领域承担风险防范或危险防止义务等。行政任务所发生的上述变化对行政法提出了新的要求，意味着行政法对待行政的态度需要进行调整——仅仅关注行政权的“消极不越位”已经不能满足行政法治的需要，如何实现“积极且适当作为”也应当纳入行政法学的研究范围当中。

与行政任务同时发生变迁的，是行政的手段和方式。当行政疆域日渐扩大，行政任务日趋复杂和多样时，国家公权力已经无法深入触及社会的每一个角落，展开全面而有效率的管制。因此，现代行政的样态逐渐由“国家行政”向“公共行政”转变，以政府为中心展开国家行政的“一元结构”逐渐转变为国家行政与社会行政相结合的“二元结构”，行政相对人在行政过程中的参与，社会组织、行业协会等社会中间力量的功能和作用得到更多的重视。建立在传统的高权管制框架下的“命令—服从”式行政活动机制逐渐被更具开放性和包容性的治理框架所取代，多元主体合作共治的社会治理模式日益广泛地得到应用，更为灵活、多样、柔性的社会规制手段如激励型规制、信息规制、行政合同、协商规制等开始进入行政机关的规制工具库。

三是回应互联网、大数据、人工智能等新兴科学技术带来的理论挑战。

当下正在发生的信息革命正对社会的方方面面产生着巨大影响。这种影响会通过科学技术对生产力和生产关系的改变而反映和作用到法律关系当中，促使既有的法律关系、法律原则发生变化。对于行政法学而言，大数据、物联网、人工智能等一系列的新兴科学技术既是学科发展的重大机遇，也是当下和未来需要面临的理论挑战。在利用上述先进科技时，需要充分考虑，设计何种法律框架，才能够调和自由、秩序、创新等不同的价值，做到既充分释放科技所带来的“利好”，又能有效防控科技所带来的损害和潜在风险。例如，在大数据时代，政府数据成为驱动公共治理的重要资源。推进政府数据的透明、开放，构建统一的政府数据平台，可以有效改进公共服务水平，实现公共治理的转型。然而，在这一过程中，如何规范政府对信息的收集、处理、利用过程，如何保障公民个人信息不被滥用，就成为行政法学必须面对的新问题。再如，当下以几家互联网头部企业为代表的互联网平台迅速扩张，其业务涵盖社会生活的各个领域，通过高效的信息匹配为人们的生活带来了极大便利。然而，这种新型的经济形态与传统的业态差异巨大，简单以事前许可加事后处罚的传统方式对其进行管理，有可能会出现偏离管理重点、责任分配不合理等问题，这就要求行政法学探索新的规制理念与规制思路，找到科学、合理的规制模式。关注现代科技的发展，并探索其对传统行政法甚至行政结构所带来的变革，或许会成为行政法学研究中一个新的学术增长点。

在完成时代赋予中国行政法学的上述三重任务时，需要对如何进一步加强中国行政法学理论体系的建设这一命题进行深入思考。经过多年的发展，我国行政法学理论在博采众长的基础上，以“行政行为”概念统合了行政组织法、行政行为法、行政救济法三个子系统，通过具有本土色彩的解释方式，初步构建起了行政法学的理论体系。然而，必须要指出的是，现有行政法学概念体系和理论体系距离成熟和完善还有一定距离，在面对上述多重理论挑战时，或多或少地呈现出了体系建构的不充分和不完整。如在对重大行政决策的规范中，如何将“行政决策”这一概念纳入传统行政法的理论体系，就成为学者们讨论的一个重要问题，同样，在面对“规制行政法学”等更加关注行政过程及其实效的研究路径时，究竟应该通过部门行政法学抑或其他途径统合相关研究也还有待进一步讨论。这些问题的背后所反映出的，是现有行政法学理论体系容纳力和解释力的欠缺。这意味着我国行政法学的整体发展还需要进一步完善学理的体系化建构。

制定统一行政程序法典的时机和条件已经成熟。推进行政法治，应当制定统一的行政程序法典。行政程序内含公正、效率、秩序等多重价值，对于发展民主政治、保障公民基本权利、遏制和消除腐败、提高行政效率等具有重要意义，是全面推进依法治国和建设法治政府的必然要求。制定统一的行政程序法典，能够树立行政人员和社会公众重视程序的观念，集中解决行政程序规则的缺位问题，确保法治的统一。

事实上，在《行政诉讼法》生效之后，专家学者就曾经讨论过是否要制定统一的行政程序法。但当时由于各方面条件不成熟，分散立法成为最为稳妥的选择。经过多年的努力，制定统一行政程序法典的时机和条件已经成熟。《行政处罚法》、《行政许可法》、《行政强制法》等单行法典中包含了大量的行政程序规则，其出台和实施表明我国的行政程序立法已经具备了一定的基础。另外，以《湖南省行政程序规定》为先导，我国已经制定颁布十余部地方行政程序规定。多地的“先行先试”也为国家立法统一立法积累了足够经验。可以说，制定统一的行政程序法典条件已完全具备，应早日落实十八届四中全会提出的“完善行政组织和行政程序法律制度”要求，将制定统一的行政程序法典提上日程。

40年来，我国的行政法治随着时代的发展变迁而不断成长。一部又一部法律的出台和实施，一项又一项制度的建立和运行，将行政法治的理想蓝图逐渐变成了现实。回顾40年行政法治建设的历程，我们可以自信地说，现在比历史上任何时候都要接近法治政府建设的目标。进入新时代，党和国家事业发生的历史性变革对传统的国家治理结构和治理方式提出了新的要求，行政法治建设领域和行政法学研究也面临愈加复杂的任务和挑战，我们既要着眼长远、打好基础、建好制度，又要立足当前、突出重点、扎实工作，不断完善行政法学学科体系、学术体系和话语体系，不断推进法治政府建设向纵深发展。未来的行政法治建设应当及时回应国家治理、社会变迁、新兴科技发展所提出的理论需求，继续完善中国特色行政法学理论体系；应当加强重点领域立法，破解法治政府建设的现实难题，着力推进法律的实施和制度的落实；重点提高各级领导干部的法治意识和法治素养，在全社会形成良好的法治氛围。

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（责任编辑：李颖）